河南省自然资源厅 河南省住房和城乡建设厅
关于加快推进城镇低效用地再开发
促进城市更新的通知

豫自然资规〔2025〕4号

各省辖市、济源示范区、航空港区自然资源主管部门、住房和城乡建设主管部门：

　　为贯彻落实党的二十届三中全会精神，盘活存量土地和低效用地，全面提升土地节约集约利用水平，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，有效促进城市更新和经济社会高质量发展，在推动城乡融合发展和乡村全面振兴上奋勇争先，现将有关事项通知如下。

　　一、夯实工作基础

　　（一）明确范围和标准。本文件规定的城镇低效用地是指布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧，权属清晰无争议，尚不构成闲置土地的城镇存量建设用地。按土地用途分，主要包括低效工业用地、低效物流仓储用地、低效商业服务业用地、低效居住用地和其他低效用地（具体认定标准见附件）。

　　（二）规范认定主体。市、县（市、区）级人民政府、开发区管委会（以下简称各地）作为本辖区范围内城镇低效用地再开发的责任主体，可在上述认定标准的基础上，结合实际进一步细化补充相关标准和情形，作为低效用地的认定依据。中心城区建设用地节约集约利用评价、开发区土地节约集约利用评价以及产业园区用地调查评价成果可以作为低效用地认定的基础资料。

　　（三）严格调查认定和上图入库。各地应以最新年度国土变更调查成果为基础，依据低效用地认定标准，组织发展改革、工业和信息化、自然资源、生态环境、住房城乡建设、商务、市场监管、税务等部门，对辖区内的城镇低效用地进行调查，全面查清低效用地类型、用途、分布、权属、面积、改造开发潜力以及权利人改造意愿等基本情况及历史遗留用地底数，全部实现上图入库，建立城镇低效用地数据库（开发区单列），经当地市县级人民政府审核同意后，于2025年6月底前在省全生命周期监管系统完成首次备案，以后实时备案。

　　二、发挥国土空间规划引领作用

　　（四）合理确定低效用地再开发空间和时序。依据国土空间总体规划，从产业升级、城中村改造、城市更新等不同角度选取再开发资源集中、潜力较大的区域作为低效用地再开发重点区域，合理划定低效用地再开发空间单元。坚持先规划后建设，详细规划经法定程序批准后，作为核发规划许可的法定依据。按照“突出重点、先易后难、分步推进”的原则，合理确定低效用地再开发时序，组织编制项目实施方案，稳妥有序推进。

　　（五）优化详细规划编制实施。注重刚性与弹性相结合，采用“单元+街坊”的管理方式，科学编制低效用地再开发区域详细规划，在不违反总体规划底线约束、城市安全等刚性管控要求的前提下，可将规模总量、设施配套和重点地区城市设计要求的主要内容在单元详细规划中统筹，在街坊详细规划中细化落位。以保护文化遗产、历史风貌、山水格局和优化布局为导向，在符合城市更新详细规划的前提下，鼓励各地探索建筑量跨单元统筹、等价值转移的政策和机制。城镇开发边界内已经编制的控制性详细规划评估报告，可作为低效用地再开发区域开展详细规划新编或修编工作的依据。

　　（六）优化容积率核定。在符合安全、风貌管控的要求下，对多保留不可移动文物和历史建筑、多无偿移交政府的公共服务设施等公益性贡献，其建筑面积可按贡献的相应建筑面积补齐。鼓励新增公共服务配套设施和公共空间。为保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施项目，以及老旧住宅成套化改造等项目，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约。为满足安全、环保、无障碍标准等要求，对于增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施以及景观休息设施等情形，其新增建筑量可不计入规划容积率。

　　（七）允许按现状条件更新改造。在符合安全、消防、环保、卫生等要求的前提下，尊重历史、因地制宜，城市更新中对建筑退距、建筑面宽、建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位等无法达到现行标准和规范的情形，可通过技术措施以不低于现状条件为底线进行更新，并鼓励对现行规划技术规范进行适应性优化完善。既有建筑改造利用不改变使用功能、不增加建筑面积的，宜执行现行国家工程建设消防技术标准，不得低于原建筑物建成时的消防安全水平。

　　三、优化再开发模式

　　（八）鼓励多主体参与。鼓励原土地使用权人优先收购相邻宗地，归宗后实施整体改造；原土地使用权人分散的，可组建联合体实施再开发。在改造过程中，允许按照规定程序对用地性质、建筑容量、建筑高度适当调整，除法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政府收回外，经原土地使用权人申请，市、县人民政府同意，可通过签订变更协议或重新签订出让合同，补交土地出让价款，完善用地手续。工业用地、市政设施用地、非经营性的公共设施用地，在符合规划、不改变用地性质的前提下，提高容积率的，不再补交土地价款。对原土地使用权人无继续开发建设意愿的，可通过全省土地二级市场交易系统公开转让，对未达到法定转让条件的，支持通过预告登记转让。

　　（九）支持零星建设用地成片开发。对于低效用地成片开发范围内的边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星建设用地，支持通过收购、入股、合作、置换、转让和协议出让等方式，整合归宗后再集中连片开发，原则上单宗面积不超过3亩，累计不超过再开发项目用地总面积的10%，经论证确实无法单独开发的可适当放宽限制，具体办法由各地制定。探索将难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块一并出具规划条件，以协议出让方式供应给相邻产业项目（商品住宅除外）。

　　（十）积极引导城中村集体建设用地改造开发。城中村集体建设用地可依法征收后进行改造开发，各地要根据实际制定相关支持政策，鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与。符合集体经营性建设用地入市条件的地方，可按照改革试点要求，采取自主、联营、入股等方式进行改造开发。严禁违反规定通过“村改居”方式将农民集体所有土地直接转为国有土地。探索城中村改造按住宅用地（安置房除外）及其建筑规模的一定比例建设保障性住房，探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房。

　　（十一）完善收益分配机制。探索低效用地再开发土地增值收益分享机制，统筹兼顾政府、企业、农村集体经济组织、村民等不同利益主体合法权益，完善原土地使用权人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径。对于低效用地再出让、再开发带来的增值收益，建立激励引导机制，具体办法由各地制定。

　　（十二）妥善处理历史遗留用地。对于历史形成的没有合法用地手续，但第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行土地管理法规定落实征地补偿安置；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求、违反城乡规划法相关规定的，依法依规予以处置。城镇老旧小区改造不涉及土地权属变化的项目，可用已有用地手续等材料作为土地证明文件，无需再办理用地手续。

　　四、完善土地配置方式

　　（十三）优化土地供应方式。依据国土空间规划确定规划指标，坚持“净地”供应，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让。探索实行多门类自然资源资产组合包供应，将各个门类自然资源的使用条件、开发要求、标的价值、溢价比例等纳入供应方案，一并对社会公告、签订配置合同。探索对同一产业链上下游关联项目实施产业链供地，将产业链关键环节、核心项目涉及的两宗或两宗以上多种用途地块（不含住宅用地）一并出让，整体供应。

　　（十四）完善地价计收规则。完善低效用地再开发地价计收补缴标准，分不同区域、不同用地类别改变用途后，以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴地价款，具体办法由各地制定。探索以市场评估价为基础，综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本，按程序确定地价款。支持有条件的地方探索完善低效工业用地再开发不再增缴土地价款的细分用途和条件。

　　（十五）鼓励土地混合利用和建筑复合使用。探索制定不同土地用途的混合利用政策，规范用地兼容及用途转换管理，推动土地混合开发利用、用途合理转换。在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序，推动不同用途地块混合供应。复合利用土地的用途可按主用途确定，主用途可依据建筑面积占比确定，也可依据功能的重要性确定。土地主用途与原用途一致的，按土地原用途管理；土地主用途与原用途不一致的，依法办理土地用途变更。在保障安全、符合详细规划和公共利益的前提下，鼓励各类存量建筑转换为市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施，探索建立相应奖励机制。

　　（十六）完善公共服务设施。鼓励城镇低效用地结合城镇老旧小区改造、完整社区建设、城市一刻钟便民生活圈建设等，补齐养老、文化、教育、医疗等公共服务设施短板。对利用小区内空地、荒地、绿地及拆除违法建设腾空土地等加装电梯以及建设养老、托育等设施的，可不增收土地价款。在不违反规划且征得居民等同意的前提下，允许利用小区及周边存量土地建设各类环境及配套设施和公共服务设施。对于充电桩等按照设备管理的相关配套服务设施，以及老旧小区用地范围内的管线等基础设施更新改造，无需办理规划许可手续。对保护利用老旧厂房改建、兴办文化馆等非营利性公共文化设施的，依规批准后，可采取划拨方式办理相关用地手续。

　　（十七）用好过渡期支持政策。存量工业用地转型用于国家鼓励的教育、医疗、养老、科研、租赁住房等产业项目，在不改变用地主体和规划条件的前提下，实行继续按原用途和权利类型使用土地的5年过渡期政策，办理相关审批手续。过渡期满后，可按新用途、新权利类型的市场价，以协议出让方式办理供地手续。城镇老旧小区改造涉及利用闲置用房等存量房屋建设各类公共服务设施的，可在5年内暂不办理变更用地主体和土地使用性质的手续，过渡期满，符合《划拨用地目录》的可以划拨方式办理供地手续，其余可以协议出让方式办理。

　　五、强化保障措施

　　（十八）拓宽资金渠道。各地要统筹各类资金，支持低效用地再开发。用足用好规划用地政策，引导社会资金依法依规参与低效用地再开发。各地要从城市整体利益平衡出发谋划实施项目，算好资金平衡“总体账”“动态账”，防止过度依赖单一地块增容来实现项目资金平衡。

　　（十九）依法依规办理不动产登记。项目实施主体在完成低效用地再开发并缴清土地价款及相关税费后，可依法申请办理不动产登记。对市、县政府批准的项目实施方案确定的保留建筑物，需要办理不动产登记的，可参照问题楼盘的处置政策办理。兼容多种功能的土地和建筑物，对于可分割的可按不同宗地范围、不同建筑区域或楼层办理分割审批手续、分区分层设权后，办理不动产登记。立体开发的土地，可按地表、地上、地下分层或按建筑功能分区办理分割审批、分别设权后，办理不动产登记。

　　（二十）完善退出机制。支持各地结合规划和产业发展导向，研究制订低效用地市场化退出办法，通过容积率、固定资产投资等指标综合考评，鼓励和引导低效用地使用权人自主有偿退出。对符合退出条件的低效用地，不再享受用地等相关优惠政策。积极运用“府院联动”机制化解涉法涉诉低效用地退出问题。

　　（二十一）强化监督管理。各地要强化低效用地再开发项目信息公开，依法依规履行征求权利人意见、社会公示、集体决策等程序，重大项目要加强社会稳定风险评估和法律风险评估，有效预防和控制风险。做好阶段性评估，总结可复制推广的制度、政策、机制性成果，每年向省自然资源厅报送低效用地再开发工作进展与成果情况，重大情况及时报送。省自然资源厅将会同省直相关部门加强对低效用地再开发工作的指导，及时纠正偏差，促进土地安全高效持续利用，城市更新健康发展。

　　本通知自印发之日起施行，有效期至2027年12月31日。有条件的地方，可结合实际制定实施细则。

　　附件：河南省低效用地认定标准（试行）

　　河南省自然资源厅

　　河南省住房和城乡建设厅

　　2025年3月4日

　　附件

河南省低效用地认定标准

（试行）

　　按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》中的用途，低效用地主要分为低效工业用地、低效物流仓储用地、低效商业服务业用地、低效居住用地和其他低效用地，符合下列各类低效用地认定标准其中之一的可认定为低效用地。

　　一、低效工业用地认定标准

　　（一）国家产业政策规定的淘汰类工业用地。

　　（二）列入“关停并转”“退二优二”“退二进三”或“退城进园”范围的。

　　（三）项目已建成，但建筑系数或容积率低于《河南省开发区规划用地标准实施办法》（豫自然资发〔2023〕48号）对应工业项目建设用地控制指标80%的；或者土地出让合同（划拨决定书）、履约监管协议对容积率、建筑系数、固定资产投资强度、亩均产出、亩均税收等指标另有约定，但未达到约定指标的。

　　（四）停产半停产超过2年未产生主营利润的工业用地。

　　（五）已供应但长期未动工或已动工开发建设但长期停工（非闲置土地）；或土地使用权出让合同建设期满，已动工开发建设的土地面积超过应动工开发建设土地总面积的1/3但不足80%；或尚有按空间规划可单独开发利用的成片空闲土地。

　　（六）土地使用权出让合同建设期满，已投资额占总投资额超过25%但不足50%。

　　（七）纳入城市更新、“三区一村”（老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村）改造计划或项目库的。

　　二、低效物流仓储用地认定标准

　　（一）物流仓储用地空闲地块面积达30%以上，或空闲仓储建筑面积占比50%以上。

　　（二）已供应但长期未动工或已动工开发建设但长期停工；或土地使用权出让合同建设期满，已动工开发建设的土地面积超过应动工开发建设土地总面积的1/3但不足80%；或尚有按空间规划可单独开发利用的成片空闲土地。

　　（三）亩均税收低于周边仓储用地上年度亩均税收平均值的。

　　（四）建筑安全性低，存在安全隐患，危旧楼宇（库房）占比达50%以上。

　　（五）纳入城市更新、“三区一村”（老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村）改造计划或项目库的。

　　三、低效商业服务业用地认定标准

　　（一）商业服务业用地空闲地块面积达30%以上，或商服、酒店、批发市场、专业市场等长期空闲的。

　　（二）已供应但长期未动工或已动工开发建设但长期停工；或土地使用权出让合同建设期满，已动工开发建设的土地面积超过应动工开发建设土地总面积的1/3但不足80%；或尚有按空间规划可单独开发利用的成片空闲土地。

　　（三）亩均营业额低于周边商服用地上年度亩均营业额平均值。亩均税收或产值低于同行业门类平均水平40%的。

　　（四）开发强度低于详细规划指标，或者土地出让合同（划拨决定书）、履约监管协议对容积率、建筑密度、固定资产投资强度、亩均产出、亩均税收等指标另有约定，但未达到约定指标的。

　　（五）符合“市场外迁”的商业服务业用地。

　　（六）纳入城市更新、“三区一村”（老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村）改造计划或项目库的。

　　四、低效居住用地认定标准

　　（一）依据《危险房屋鉴定标准》（JGJ125—2016），房屋存在安全隐患或者危旧住宅楼栋占比达50%以上。

　　（二）已供应但长期未动工或已动工开发建设但长期停工；土地使用权出让合同建设期满，已动工开发建设的土地面积超过应动工开发建设土地总面积的1/3但不足80%；或尚有按空间规划可单独开发利用的成片空闲土地。

　　（三）属于地质灾害隐患点且尚未治理的。

　　（四）纳入城市更新、“三区一村”（老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村）改造计划或项目库的。

　　五、其他低效用地

　　指除低效工业用地、低效物流仓储用地、低效商业服务业用地、低效居住用地以外的低效用地。各地可结合实际，制定其他低效用地的认定标准或豁免清单。