以系统思维推进黄河流域协同治理

　　（作者系华北水利水电大学教授 李贵成）

　　习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，黄河生态系统是一个有机整体，要更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性。省委十届十次全会也指出，要树立“一盘棋”思想，统筹推进重大生态保护、水网体系、交通能源和产业体系建设，在新时代黄河大合唱中谱写出彩河南篇章。

　　习近平总书记的重要讲话高屋建瓴，为黄河流域综合治理指明了方向，提出了新的更高要求，必须按照习近平总书记的重要讲话和省委十届十次全会精神，以系统思维推进黄河流域协同治理。这既是建设美丽中国实现中华民族永续发展的根本要求，也是提升黄河流域生态环境治理体系和治理能力现代化的现实需要。

　　科学把握黄河流域的特点

　　作为空间上相对封闭的自然地理单元，黄河流域具有自身鲜明的特点。首先，黄河流域是人类生产生活的主要场所。它既是重要的资源集聚和集散地带，也是国民经济和区域经济持续发展的重要空间载体，对人类生存与社会发展起着重要支撑作用。其次，黄河流域是由自然地理和经济社会发展组成的复合性区域。它既是以降水为渊源、以水流为基础、以河流为主线、以分水岭为边界所形成的特定区域；又是人类以水资源开发为主导，以自然资源和环境为依托，以水资源、生态和环境可持续利用为命脉，以经济制度和环境政策为调控手段的有机整体。最后，黄河流域管理的复杂性。流域是从源头到河口的完整、独立、整体性极强的一个自然区域，其界限不同于传统行政区域的划分，涉及河流上下游、左右岸及附近区域。一条河流途经不同行政辖区，使得原本具有整体性、关联性特征的流域自然空间被行政区单元所分割管理，呈现碎片化状态，往往因各自为政、各自施策，难成合力。

　　黄河流域的上述特征，使得流域治理必定是一个长期、复杂、艰巨的系统工程，必须以系统协同治理为突破口，达到“生态、生产、生活”协调发展、人与自然和谐发展、区域经济社会可持续发展的治理目标。

　　以系统思维统筹兼顾协同治理

　　黄河是一个有机整体，治理黄河是一项复杂的系统工程。黄河流域生态环境治理已取得一定成效，但治理模式仍存在碎片化的问题。黄河流域的问题，“表象在黄河，根子在流域”。要彻底解决这个问题，就要顺应自然属性，尊重自然规律，实施全流域统筹兼顾，协同治理。

　　认真做好规划工作。规划是流域发展的灵魂。黄河生态保护涉及流域水安全系统治理，尤其需要协调好流域上中下游及人与自然的关系，提升资源环境与生态安全的承载能力，搞好黄河从源头到河口的陆海统筹、科学管控以及生态环境修复与综合治理。但是，黄河目前仍然缺乏宏观和全局性、长远性的规划，沿黄各地都强调自身的利益。因此，黄河需要有一个流域生态环境保护蓝图，实施统筹规划，增强开放联动效应。为此，要按照摸清底子、多规合一、合力推进的原则，立足黄河上中下游地区的各种比较优势和资源环境承载能力，抓紧编制黄河流域发展规划纲要，统筹流域经济布局。尤其要站在区域协调和流域系统治理角度，结合全国一盘棋大局和黄河流域特色，抓好生态环境保护等一批专项规划的编制工作，将沿黄地区城市建设、环境治理、空间布局、生态保护、文化传承、沿水景观等一体规划布局，构建优势互补、互利共赢的黄河流域发展新格局。

　　加强区域协同合作。黄河流域水资源与水生态系统危机背后是管理体制碎片化问题。从黄河流域涉水事务管理现状看，目前黄河流域区域与部门之间尚未建立有效的协调机制，导致“九龙治水”局面出现。当前我国正处于决胜全面小康的关键时期，未来沿黄省市的经济规模扩张，城镇化、工业化和农业现代化的加速推进，对黄河流域治理将形成更大的挑战和压力。因此，“共同抓好大保护，协同推进大治理”不仅对黄河流域提出了转型升级的新课题，也对上下游、区域间的协同合作提出了更高要求。这就必须将黄河流域作为一个有机的整体，建立多层次多类型区域协同合作机制，以系统思维和全局高度打破一地一段一岸的局限，协调解决跨区域重大生态环境问题。可以借鉴法国、澳大利亚等发达国家流域统一管理、综合施治的成功经验，针对当前我国黄河流域省（部）际协调联动力度不够的机制缺陷，成立由中央政府牵头的国家有关部门、地方有关省份共同参加的跨部门、跨政区的统一协调管理机构，打破当前省（部）际信息孤岛及信息相互矛盾的现象，就流域的防洪调度、水资源分配、生态补偿、重大工程建设、重大投资项目等事宜进行协商，实行民主和科学决策，达到五指同时发力的良好效果。

　　实现上下游互补性发展。黄河流域地理空间跨度大，气候和地理特征差异显著，生态环境表象具有明显的空间地域性。同时，黄河流域的生态环境治理错综复杂，不同的地区、不同的发展阶段存在不同的难题，解决的措施和方式无法一致，部分地区要实行“一城一策”。从沿黄省区来看，黄河上中下游经济发展态势区别明显：上游相对落后，中游正在崛起，下游比较发达。这就需要充分考虑上中下游的差异和主体空间格局生态功能的不同要求，对黄河流域生态环境格局进行空间优化，合理划定生态环境保护分区，优化分区保护目标，明确上中下游不同区段、不同功能区的定位，坚持“非均衡互补性协调发展”，变有针对性的差异化政策为有互补性的兼容化政策。具体来说，上游要推进实施一批重大生态保护修复和建设工程，以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区等为重点，提升水源涵养能力，以创造更多生态产品为核心功能。中游要突出抓好水土保持和污染治理，同时汾渭平原、河套灌区等粮食主产区要发展现代农业，为保障国家粮食安全作出贡献。这些地区应以生态环境指标和农业发展指标作为核心。下游的黄河三角洲是我国暖温带最完整的湿地生态系统，要做好保护工作，促进河流生态系统健康，提高生物多样性。从而形成上游涵养水源、中游抓好水土保持和污染治理、下游做好保护工作的互补性整体发展格局，更加有效落实主体功能区战略，促进区域经济协调发展。

　　统筹推进山水林田湖草系统治理。山水林田湖草是一个生命共同体。生态是统一的自然系统，是各种自然要素相互依存而实现循环的自然链条。黄河流域保持良好的生态环境对维护我国生态安全、实现可持续发展有着重大战略意义。因此，统筹山水林田湖草系统治理，解决黄河流域生态系统保护与治理中的重点难点问题，就要按照自然生态的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑黄河流域自然生态各要素以及山上山下、地上地下、流域上下游，进行系统保护、宏观管控、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。要健全完善山水林田湖草系统治理和保护管理制度，以生态系统治理体系和治理能力现代化提升生态系统健康与永续发展水平，提高生态系统生态产品供给能力，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。要根据“谁受益、谁补偿”的原则，研究建立黄河流域水环境保护生态补偿机制，通过财政转移支付等途径，在城镇生活污水治理、工业污染治理、农村面源污染治理、引黄灌区排水沟综合治理等方面予以支持补偿，逐步探索建立系统、稳定、规范的利益补偿机制和政策体系，减少政策和补偿的随意性，从长远保障黄河流域的生态功能和经济社会良性发展。