各市、县人民政府,省人民政府各部门:
为贯彻落实《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》(国办发〔2016〕83号)精神,经省政府同意,结合我省实际,现就完善集体林权制度提出如下实施意见。
河南省人民政府办公厅
2017年11月13日
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十九大精神,深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,认真贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署,坚持和完善农村基本经营制度,进一步落实集体所有权,稳定农户承包权,放活林地经营权,探索集体林地所有权、承包权、经营权分置并行,推进集体林权依法依规有序流转,促进集体林业适度规模经营,完善扶持政策和社会化服务体系,创新产权模式和国土绿化机制,充分调动农民和社会力量发展林业的积极性和创造性,切实发挥集体林业在生态建设和社会发展中的重要作用。
(二)基本原则。一是坚持集体林地归集体经济组织所有,稳定集体林地家庭承包关系,加强农民财产权益保护,维护农民合法权益。二是坚持生态优先,注重提升森林资源的生态功能,开发利用森林资源的多种功能,实现增绿增效,确保生态受保护、农民得实惠。三是坚持尊重农民意愿,维护农民主体地位,注重创新体制机制,拓展完善林地经营权能,促进适度规模经营和集约集优集群发展。四是坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,激发农村资源资产要素活力,调动社会资本发展林业的积极性,优化林业资源配置,促进传统林业向现代林业转变。
(三)目标任务。总体目标是集体林业良性发展机制基本形成,产权保护更加有力,承包权更加稳定,经营权更加灵活,林权流转和抵押贷款制度更加健全,管理服务体系更加完善,实现集体林区森林资源持续增长、农民林业收入显著增加、国家生态安全得到保障的目标。到2020年,集体林地权属明晰率达95%以上,集体林地流转合同格式文本使用率达90%以上,家庭林场、股份合作林场和涉林农民合作社达10000家以上,对林业、林农的金融服务水平进一步提升,农民每年林业收入达1200元以上。
(四)路径方法。实行重点突破与综合配套相结合,典型示范与整体推进相衔接,任务要求与方法步骤相适应。要充分认识集体林权制度改革的系统关联和复杂性,与供给侧结构性改革紧密结合、统筹谋划,尤其要融入到新一轮林业生态建设规划实施的全过程,坚持问题导向,对实践中出现的新情况、新问题适时提出针对性解决方案和可行性完善措施。要综合考虑各地的集体林资源禀赋和差异化,鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新,分层次分区域、有步骤有重点地搞好试验试点,总结形成适合不同地方集体林业发展的有效实现形式和具体路径办法,加强示范引导,及时推广完善,逐步将试验示范的实践经验上升为制度安排。要切实关注农民对集体林地的依赖程度和关切度,简化程序,规范流程,创新机制,阳光操作,完善评估,加强监督,使所有改革项目都经得起历史检验。
二、稳定集体林地承包关系
(五)进一步完善林地承包制度。稳定集体林地承包关系,对承包到户的集体林地,要将权属证书发放到户,由农户持有;对采取联户承包发证的,要细化到一户一证,将林权份额量化到户;对仍由农村集体经济组织统一经营管理的林地,要将集体林地以股权形式量化到户,股权证发放到户,建立股份经营管理制度。已经由村、组集体合法流转但尚未到期的集体林地林木,要将流转份额量化到户。
(六)探索开展“三权”分置。积极探索集体林地所有权、承包权、经营权“三权”分置运行机制,承包权人对承包林地依法享有占有、使用、流转、抵押、经营和收益的权利。鼓励通过颁发林权流转证,形成承包流转合同网签管理系统,健全承包流转合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种形式对林地经营权予以确认,赋予林权流转证林权抵押、担保、贷款,林木采伐和其他行政审批等事项凭证权能。鼓励探索林权权能的多种实现形式,按照承包合同使用的非林地上的林木,权属来源合法的,可以申请办理林木所有权的不动产登记。依法保障林权权利人合法权益,任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动。确因生态恢复与建设需要,对承包到户的商品林限制其经营、实行协议停伐时,各级政府或建设单位应当采取收储、租赁、合作、赎买、置换、补助等形式对林权权利人给予补偿,妥善处理林权权利人合法收益与生态保护的矛盾。全面停止天然林商业性采伐后,对集体和个人所有的天然商品林,安排停伐管护补助。对新造林地要依法确权登记颁证。在承包期内,农村集体经济组织不得强行收回农业转移人口的承包林地。在稳定承包关系的基础上,探索不同的经营合作模式,探索承包权有偿退出机制,切实保障农户承包林地处置权。
(七)科学经营管理公益林。建立公益林动态管理机制,在不影响整体生态功能、保持公益林相对稳定的前提下,允许对承包到户的公益林进行调整完善。积极推进地方公益林生态补偿制度建设,简化公益林区划界定方法和程序,鼓励有条件的县(市、区)将重要生态廊道和农田防护林网纳入公益林管理,建立和完善省、市、县(市、区)政府分类补偿、分级负担的森林生态效益补偿机制。按照“非木质利用为主、木质利用为辅”的原则,进一步落实公益林分级管理制度,合理界定保护等级,采取相应的保护、利用和管理措施,提高综合利用效益。认真做好公益林区划落界工作,夯实公益林保护管理基础。
(八)放活商品林经营权。在不影响生态功能的前提下,可通过独资、合资、合作等方式,调动社会资本投入集体林开发利用,鼓励和引导农户采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权,发展林业适度规模经营。鼓励有条件的地方以政府赎买形式收购商品林。全面推行集体林采伐公示制度,及时公示采伐指标分配情况。大力推进国家储备林建设,积极以择伐、渐伐方式实施森林可持续经营,培育大径级材,提高林地产出率。
(九)加强合同规范化管理。承包和流转集体林地要签订书面合同。合同应明确规定当事人造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等责任。农村集体经济组织要监督林业生产经营主体依照合同约定的用途,合理利用和保护林地。家庭承包集体林地的,要使用林地家庭承包合同(格式文本);其他方式承包集体林地的,要使用林地其他方式承包合同(示范文本)。各级林业行政主管部门要提供可编辑合同示范文本的网络下载服务。加强流转合同鉴证工作。在流转合同鉴证中,发现流转双方有违反法律、法规规定的,要及时予以纠正。对符合法律、法规规定,经流转公示无异议的,要出具书面意见,作为承包经营权流转关系和相关权益的证明、不动产登记部门进行林地承包经营权转移登记的依据。林业、不动产登记、工商、银行业金融等机构要实时共享互认。
三、规范林权市场行为
(十)规范林权流转秩序。坚持依法、自愿、有偿原则,鼓励集体林权有序流转。流转的意愿、价格、期限、方式、对象等应由林权权利人依法自主决定,任何组织或个人不得强迫或限制集体林地流转。承包农户有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转林地并获得收益。承包农户转让林地承包权的,应在本集体经济组织内进行,并经农民集体经济组织同意;其他方式流转林地经营权的,需向农民集体经济组织书面备案。经营主体再流转林地经营权或依法依规设定抵押的,须经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体经济组织书面备案。
集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权流转的,流转方案应在本集体经济组织内提前公示,依法经本集体经济组织成员同意,采取招标、拍卖或公开协商等方式流转;流转给本集体经济组织以外的单位或个人的,要事先报乡镇政府批准,签订合同前应当对流入方的资信情况和经营能力进行审查。林权再次流转的,应按照原流转合同约定执行,并告知发包方。委托流转的,应当有林权权利人的书面委托书。
(十一)建立健全林权流转管理制度。各地要加强林权流转事中事后监管,及时查处和纠正违法违规行为。建立健全对工商资本流转林权的监管制度,对流转条件、用途、经营计划和违规处罚等作出规定,并纳入信用记录。切实做好抵押林权处置的协调服务工作,防范抵押风险。探索建立奖惩机制,加强林权流转监管,对符合要求的流转主体给予林业生产经营扶持政策支持。加快林权流转市场监管服务平台建设,构建全省统一的“数据一个库、监管一张网、管理一条线”的网络监管体系。支持公开市场交易,加强流转合同管理。林权流转不能搞强迫命令,不能违背承包农户意愿,不能损害农民权益,不能改变林地性质和用途。
(十二)完善林权市场服务。规范集体林地经营权流转交易,因地制宜加强农村林权交易市场建设。推进县级林权管理服务中心规范化建设,完善林权交易平台功能,搭建全省互联互通的林权交易市场服务平台和信息化平台,健全市场运行规范,提高服务水平,为林权市场和流转双方提供林权档案查询、林权流转信息发布、法律咨询、合同管理、林权抵押融资等相关服务,并将服务功能向乡镇、村延伸。各地要探索建立工商资本租赁林地准入制度,建立林权流转基价发布制度,提供林权流转交易确认服务,推行林权流转合同网签管理,完善工商资本租赁林地监管和风险防控机制,严格准入条件,确保林地经营权规范有序流转。
四、加大金融支持力度
(十三)增加有效信贷投入。各银行业金融机构要积极开办林权抵押贷款、林农小额信用贷款和林农联保贷款等业务。对纳入国家良种补贴的油茶林等林木品种,各金融机构要积极提供信贷支持。稳步开展农户信用评价和林权抵押相结合的免评估、可循环小额信用贷款业务,扩大林农贷款覆盖面。适度提高林权抵押率,推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式和“企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制,探索开展林业经营收益权和公益林补偿收益权市场化质押担保贷款业务。加大开发性、政策性贷款支持力度,积极推进全省国家储备林项目建设。鼓励和引导市场主体对林权抵押贷款进行担保,并对出险的抵押林权进行收储。各地可采取资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施支持开展林权收储工作。
(十四)完善森林保险制度。完善森林保险综合保险方案和受灾理赔政策,有效发挥保险功能作用。扩大森林保险覆盖面,创新差别化的商品林保险产品。林业部门要与保险机构协同配合,联合开展防灾减灾、宣传培训、定损理赔等工作。研究探索森林保险无赔款优待政策,对未出险的保户,保险机构要研究探索采取相应的优惠措施。建立森林保险长效机制,维护森林财产保值安全。鼓励林权人对价值较大的经济林、用材林等投保保障程度较高的商业保险,降低经营风险,推动完善林业保险大灾风险分散机制。按照政府引导、市场运作原则经营林业保险,在现行公益林、商品林的林业保险产品中,结合林下经济发展,开发互相融合的多元化保险产品,为农户提供更多服务。引进保险公司竞争机制,建立适应林业保险业务发展需要的基层服务体系。
五、加快林业产业发展
(十五)大力发展绿色产业。发挥集体林业的优势,加快发展绿色富民产业,把推进林地适度规模经营与优化林业产业布局相结合,按照不同区域的自然禀赋和资源优势,以生产绿色生态林产品为导向,支持大力发展林下经济、木本粮油、速生丰产林、工业原料林、特色经济林、苗木花卉等适合农民脱贫致富的特色优势产业。鼓励适度开展林下种植养殖、采集加工和森林旅游等非木质资源开发利用,推进林地复合经营,建设示范基地。大力发展新技术新材料、森林生物质能源、森林生物制药、森林新资源开发利用、森林旅游休闲康养等绿色新兴产业。鼓励林业碳汇项目产生的碳排量参与温室气体自愿减排交易,促进碳汇进入碳交易市场。
(十六)培育壮大新型林业经营主体。支持林业龙头企业、农民林业合作社、家庭林场、股份合作林场等林业经营主体建设,积极创建示范家庭林场、农民林业合作社示范社、林业产业化示范基地、林业示范服务组织。引导林地经营权流向林业新型经营主体和林业大户,逐步扩大其承担的涉林项目规模。鼓励工商资本与农户开展股份合作经营,推进农村一、二、三产业融合发展,带动农户从涉林经营中受益,支持林业企业优先聘用当地林农从事造林、抚育和管护等工作。建立完善龙头企业联林带户机制,为农户提供林地林木代管、统一经营作业、订单林业等专业化服务,发展品牌林业。开展林业规模生产经营主体带头人和职业森林经理人培训工作。
六、完善林业政策扶持体系
(十七)建立多元投入机制。引导林权人及各类经营主体拓展林业创业空间和就业空间,引进社会人才、技术、资金投入林业,鼓励各种社会主体投资林业,实行多渠道筹集资金投入造林绿化和生态建设。各级政府要加大公共财政支持力度,推动集体林业深化改革,促进林业转型升级和提质增效,并通过政策引导和项目实施,促进绿水青山转变为金山银山。要通过差别化的营造林投入机制,充分利用现有各级财政性资金,加大对营造林项目、森林保护项目、生态建设与修复项目和苗木花卉、优质林果、林下经济发展项目的支持力度,提高集体林业综合效益和社会服务能力。
(十八)落实相关扶持政策。各地要进一步落实育苗造林和森林培育的各项补助政策,严格依法执行森林采伐迹地更新制度。育林基金征收标准降为零后,各级财政要调整优化林业专项资金支出方向,加大财政预算保障力度,确保森林资源培育、保护和管理工作正常开展。各级政府要将集体林业基础设施建设纳入政府建设计划,将林区道路按属性纳入相关公路网规划,加大对森林防火、有害生物防治、管护站点用房等基础设施建设的投入力度。研究探索通过政府购买服务方式,支持社会化服务组织开展森林防火、林业有害生物统防统治、森林统一管护等生产性服务。加大对包括整地造林、抚育等关键环节在内的林业机械购置财政补贴力度。调整完善林业贷款贴息政策,严格执行贴息标准和贴息年限政策,提高贴息项目的执行力。建立林地被征用后失地农民社会保障机制。农民林地被征用后应按照有关规定纳入社会保障覆盖范围,切实维护失去林地农民的合法权益。
七、加强集体林业管理和服务
(十九)提升集体林业管理水平。进一步精简和优化林业审批事项,大力推进网上审批和行政审批标准化管理,提高林业部门服务林农的效率和透明度。重点完善县级林权管理服务平台建设,加强基层林业技术人员培训,提升林权管理机构服务能力和服务水平。积极打造集林权管理、流转交易、综合服务于一体,覆盖县、乡、村三级的林权管理服务网络。鼓励建立跨县(市、区)、市行政区域的林权流转交易平台,提供林权交易、森林资源资产评估、林业投融资担保、林业碳汇交易等服务。
加强信用建设,以县(市、区)为单位,逐步建立林权流转市场主体守合同、重信用信息采集归档工作,依法将其涉林违法违规行为的司法判决书、行政处罚书、农村土地承包经营纠纷调解书和裁决书、经查证属实的被投诉举报记录等情况记入其信用档案。探索建立林权流转市场主体信用评级制度和信用评价成果运用机制,在实施财政资金项目或授权荣誉称号时,将信用状况作为参考条件,同等条件下优先考虑信用好的。
(二十)完善社会化服务体系。加快基层林业部门职能转变,强化公共服务,逐步将适合市场化运作的林业规划设计、森林资源资产评估、市场信息、技术培训等服务事项交由社会化服务组织承担。积极开展林业社会化服务改革,实行政府购买服务,推动林业中介机构健康发展,逐步将造林抚育验收、伐区调查设计、木材林产品检验和林权宗地勘察等业务推向社会。鼓励引导组建一批新的种苗繁育、造林、抚育、管护、采伐、灾害防控等专业组织,为林业生产经营提供社会化、专业化服务。将林产品市场纳入农产品现代流通体系建设范围。利用互联网,发展林业电子商务,鼓励引导电商企业与家庭林场、股份合作林场、农民合作社对接,建立特色林产品直采直供机制。
(二十一)建立矛盾纠纷化解机制。对因集体林权制度改革引发的矛盾纠纷,各地要明确责任主体,迅速反应,及时就地化解。对可能出现的规模性集体上访和重大纠纷案件,要建立应对预案,确保问题出现后能够得到及时处置,不造成重大不良社会影响。各级政府要加强对农村林地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导,充分发挥仲裁解决经济纠纷、化解社会矛盾和促进社会和谐的作用。从农村实际需要出发,加强农村林地承包经营纠纷调解仲裁的基础工作和基层建设,制定纠纷调解仲裁人员培训计划,定期举办培训班,加强法律、法规和政策培训。建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制,将矛盾化解纳入法治轨道。建立林业法律救助“绿色”通道,向低收入家庭和贫困户提供法律援助和司法救助。
八、落实保障措施
(二十二)加强规划引领。继续巩固和扩大林业生态省建设成果,组织编制并实施全省新一轮林业生态建设规划。注重新一轮规划对全省集体林权制度改革的统筹引领。积极推广集体林权制度改革与林业生态建设规划“四个同步”(同步安排部署、同步落实责任、同步贯彻实施、同步督导检查)做法和“四个结合”(在生态建设与产业发展的结合上、在造林育林与管护流转的结合上、在增绿与增效的结合上、在管理与服务的结合上)模式。总结推广我省林改试验试点经验,进一步巩固和扩大集体林权制度改革成果。
(二十三)强化工作责任。各级政府要把推进集体林权制度改革列入重要议事日程,纳入省供给侧结构性改革内容,实行林业生态建设目标责任制和改革项目责任制,层层分解任务,细化工作责任,完善激励机制,严格考核内容,将集体林权制度改革成效作为各级领导班子及有关领导干部考核内容。省直有关部门要依据各自职责,落实改革任务,承担工作责任。省级林业部门要加强统筹协调,推动完善集体林权制度的各项政策措施落到实处。
(二十四)完善推进机制。按照集体林权制度改革项目责任制要求,建立改革任务工作台账,落实责任单位和牵头单位,细化工作内容和工作举措,明确阶段性工作目标和具体工作要求;重点改革任务要专题研究部署,专项检查督查,严格落实责任清单制度;重大改革项目要实行试点先行,通过实验示范,建立交流推广激励机制。各级林业部门要做好改革任务、改革项目的方案设计工作,选择好推进改革的结合点和时间节点,及时向各级政府提出建议,加强对改革的调研指导和督促检查,及时发现、解决改革中遇到的新情况、新问题,确保改革成效。
(二十五)加强宣传引导。加强舆论宣传引导,凝聚各方共识,营造有利于完善集体林权制度的良好氛围。要及时总结完善集体林权制度的经验做法,注重培育和推广示范典型,并按照规定,对在集体林权制度改革中贡献突出的单位和个人给予表彰,为改革攻坚创新探路者创造宽松的社会环境。