各省辖市、省直管县(市)人民政府,省人民政府各部门:
为深入贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》(国办发〔2017〕32号),加快推进我省医疗联合体(以下简称医联体)建设和发展,促进医疗卫生工作重心下移和资源下沉,提升医疗服务体系整体效能,推进分级诊疗制度建设,不断满足群众健康需求,经省政府同意,结合我省实际,现提出以下实施意见。
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中、七中全会,以及全国和省卫生与健康大会精神,认真落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署,立足我省经济社会和医药卫生事业发展实际,以落实医疗机构功能定位、提升基层医疗卫生机构服务能力、理顺双向转诊流程为重点,不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制,逐步建立完善不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制,推动构建分级诊疗制度,实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变。
(二)工作目标。2017年全面启动多种形式的医联体建设,三级公立医院全部参与并发挥引领作用,县级医院启动医疗共同体(以下简称医共体)建设。2018年所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体建设。各省辖市在城市至少建成1个有明显成效的医疗集团,在县域至少建成1个有明显成效的医共体。巩固和发展医联体和远程医疗,引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制,基层医疗卫生机构常见病、多发病诊治能力明显增强,诊疗量占比明显提升,就医秩序更加合理规范。到2020年,全面推进医联体建设,形成较为完整的医联体政策体系和考核评价体系。不同级别、不同类别医疗机构间建立目标明确、权责清晰、公平有效、长期稳定的分工协作机制,建立责权一致的引导机制,形成服务共同体、责任共同体、利益共同体和管理共同体,区域内医疗资源整合共享,基层医疗服务能力有效提升,为患者提供连续服务,逐步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。
(三)基本原则。
1.政府主导,统筹规划。落实政府规划、指导、协调、监管、宣传等职能,以城市和县域为重点,根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求,按照政府引导、自愿结合、优势互补、持续发展等要求,兼顾既往形成的合作关系,统筹安排医疗机构组建医联体。
2.坚持公益,创新机制。坚持政府办医主体责任不变,切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性。坚持医疗、医保、医药联动改革,创新机制,逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍,优化资源结构布局,结合医保支付方式等改革的推进,逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。
3.资源下沉,提升能力。利用三级公立医院优质资源集中的优势,通过技术帮扶、人才培养等手段,发挥对基层的技术辐射和带动作用。鼓励医联体内统一管理模式,发挥集约优势,推进区域医疗资源共享,发挥科技引领与支撑作用,提高医疗服务体系整体能力与绩效。
4.便民惠民,群众受益。坚持以人民健康为中心,逐步实现医疗质量同质化管理,强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力,推进慢性病预防、治疗、管理相结合,促进医联体建设与预防、保健相衔接,方便群众就近就医,减轻疾病负担,防止因病致贫返贫,促进健康产业发展和经济转型升级,增强群众获得感。
二、主要任务
(一)构建多种形式的医联体模式。各地要根据本地分级诊疗制度建设情况,充分考虑医疗机构地域分布、功能定位、服务能力、业务关系、合作意愿和群众需求等因素,探索分区域、分层次构建多种形式的医联体模式,形成服务共同体、责任共同体、利益共同体和管理共同体,推动优质医疗资源下沉和共享。鼓励将社会力量举办的医疗机构纳入医联体。
——组建城市医疗集团。按照属地管理原则,各省辖市由三级公立医院牵头,联合城市二级医院、社区卫生服务机构、护理院、专业康复机构等,形成资源共享、分工协作的管理模式。在医联体内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作。有条件的地方推行医联体内人、财、物统一管理模式。各省直医疗单位原则上都要参加当地医联体建设。
——构建县域医疗共同体。按照《河南省发展和改革委员会关于开展县域医疗联合试点促进有序就医的指导意见》(豫发改医改〔2014〕1507号)要求,已建立医共体的试点县要巩固成果,持续推进;尚未建立医共体的地方2017年均要启动医共体建设。加快推行以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的县乡一体化管理,与乡村一体化管理有效衔接。充分发挥县级医院的城乡纽带作用和县域龙头作用,形成县、乡、村三级医疗卫生机构分工协作机制,构建三级联动的县域医共体。
——建立专科联盟。充分发挥省内已建设的国家级区域医疗中心和国家临床重点专科的作用,以专科协作为纽带,组建区域间若干特色专科联盟,形成补位发展模式,重点提升重大疾病救治能力。持续推动河南省儿童医院、河南省肿瘤医院、河南省妇幼保健院、河南省胸科医院、河南省精神病医院、河南省洛阳正骨医院、河南省传染病医院等省级专科医院在省内、外组建专科联盟。鼓励有条件的医疗机构组建多种形式的专科联合组织。
——开展远程医疗协作。巩固我省远程医疗建设成果,持续发挥河南省远程医疗中心与各地远程医疗协作建设作用,重点拓展服务内涵,提高服务质量。同时,鼓励二级、三级公立医院向基层医疗卫生机构提供远程医疗、远程教学、远程培训等服务,利用信息化手段促进资源纵向流动,提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。
——推进城乡跨区医疗联合。城市与农村之间以城市三级医院为牵头单位,通过对县医院托管、合作等多种形式组建医联体。省级医院均参加属地医联体建设。同时,较大的省级综合医院可跨区域与若干医联体建立合作关系,组建高层次、优势互补的医联体,突出区域联合,辐射带动区域医疗服务能力提升。
(二)完善医联体内部分工协作机制。
1.落实医疗机构功能定位。医联体内各医疗机构按照《河南省人民政府办公厅关于推进分级诊疗制度建设的实施意见》(豫政办〔2016〕53号)和《河南省“十三五”医疗卫生服务体系规划》确定的功能定位承担相应医疗卫生服务职责,推进功能互补。三级医院逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例。基层医疗卫生机构和专业康复机构、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供中西医治疗、康复、护理服务。鼓励基层医疗卫生机构根据当地群众就医需求,加强基本公共卫生和健康管理服务,做好疾病预防控制工作。
2.完善组织管理和协作制度。鼓励建设紧密型医联体,建立法人治理结构和内部统一的管理委员会,探索在医院层面成立理事会。通过制定医联体章程,明确管委会、理事会、医疗机构等相关各方的责任、权利和义务,完善医疗质量管理等制度,统筹医联体内资源,提高管理效率。其他类型医联体可参照紧密型医联体建立法人治理结构,也可在机构性质、隶属关系、资产归属、人员身份、财政投入等保持不变的前提下,以管理和技术合作为主,通过签订合作协议,建立精简高效的管理组织制度,促进医联体内业务协同、分级诊疗。
3.扎实推进家庭医生签约服务。认真落实《河南省深化医药卫生体制改革领导小组关于全面推进家庭医生签约服务的指导意见》(豫医改〔2017〕4号),加强全科医生培养。以高血压、糖尿病等慢性病为重点,以群众需求为导向,在医联体内加快推进家庭医生签约服务,优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人、计生特殊家庭和建档立卡贫困人口等重点人群。2017年重点人群签约服务覆盖率达到60%以上,贫困人口签约覆盖率达到100%。通过签约服务,鼓励和引导居民在医联体内到基层首诊,开通转诊患者“绿色”通道,上级医院对转诊患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。签约居民享受连续处方优待政策,对签约的慢性病患者可酌情延长单次配药量,对部分慢性病患者提供不超过2个月用药量的长处方服务。
4.建立规范双向转诊机制。医联体内部上下医疗机构间要签订双向转诊协议书,建立双向转诊“绿色”通道,实行畅通的双向转诊。对上级医院诊断明确、治疗方案确定、病情稳定的慢性病以及病情稳定的康复期患者,应当转至医联体下级医疗机构治疗、康复。医联体内部各医疗机构要明确双向转诊管理责任部门和责任人,建立通讯渠道,确保预约转诊优先诊疗、住院。
(三)促进医联体内优质医疗资源上下贯通。
1.促进人力资源有序流动。医联体内统筹薪酬分配,充分调动医务人员积极性。医联体内各医疗机构报卫生计生(中医)部门备案后,医务人员在内部可有序流动,不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。鼓励医联体内二级以上公立医院派出技术骨干和管理人才,在基层医疗卫生机构中担任医疗技术或管理部门负责人,重点对分级诊疗工作予以把关和指导,提高基层管理水平。
2.提升基层医疗服务能力。合理规划布局基层医疗卫生机构,加强规范化建设。加强远程医疗服务体系建设,推进建立大医院带基层的服务模式,充分发挥三级公立医院优质医疗资源的集中优势及技术辐射带动作用,针对区域内疾病谱和群众就医需求,通过派出管理团队以及专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式,有效下沉优质医疗资源,提升基层服务能力,重点提升乡镇卫生院等医疗服务能力。加强中医药特色诊疗区(中医馆)建设,具备条件的省辖市、县(市、区)公立医院可以采用领办等多种形式,提升基层中医馆服务能力,发挥中医药在治未病中的主导作用,推动中医药参与基本公共卫生服务工作。
3.加强信息平台建设。省、市级基于信息平台基础设施和网络,构建统一、开放式远程医疗服务系统,有计划地建设面向二、三级医院和基层机构,开展基于电子病历共享应用的跨区域远程医疗服务系统。县域范围内,基于县级信息平台、依托县级人民医院或中医院,建立集约化的远程会诊中心、远程影像诊断中心、远程心电诊断中心,逐步建设面向辖区内基层医疗卫生机构的远程医疗服务系统,开展集中读片、出具诊断报告、远程会诊、双向转诊、医学咨询等基本业务。
4.实现区域资源共享。整合二级以上医院现有的医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、后勤服务中心等资源,向基层医疗卫生机构和慢性病医疗机构开放,探索“基层检查、上级诊断”服务模式,鼓励社会资本设立第三方独立影像、检验等机构,整合区域医疗资源,为医联体内各医疗机构提供一体化服务。在加强医疗质量控制的基础上,推进医疗机构医学影像检查和临床检验结果互认。探索建立医联体内统一的药品招标采购、管理平台,形成医联体内处方流动、药品共享与配送机制。鼓励在医联体内开展中药饮片统一采购和集中采购,探索在医联体内医疗机构之间调剂使用中药制剂。
三、保障措施
(一)落实政府办医主体责任。各级政府要落实办医主体责任,加快补齐医联体发展短板,提高区域内疑难重病诊疗能力、县级医院综合能力以及远程医疗协作水平,推动医联体更好在基层发挥作用。要加强对医联体建设的统一领导,落实公立医院投入政策,建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变,继续享受原渠道财政补助政策。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式,吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。
(二)发挥医保经济杠杆作用。发挥医保对医疗服务供需双方的引导作用。合理拉开基层医疗卫生机构、县级医院和城市大医院间报销水平差距,增强在基层看病就医的吸引力,引导参保患者有序就诊。探索医保基金对紧密型医联体或县域医共体的支付方式,实行医保总额付费等多种支付方式,超支分担,结余留用。可根据当地基本医保基金预算、社会经济发展水平、上年度就医费用等情况,确定医联体或医共体当年医保基金预算总额。同时制定相应的总额付费考核方式,根据考核结果对总额付费进行结算,引导医联体内部形成顺畅的转诊机制,促使优质医疗资源下沉。
(三)完善人员保障和激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求,完善与医联体相适应的绩效工资政策,健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权,实行按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理,建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。创新人事管理制度,完善与医联体相适应的职称晋升办法,实行科学评价,拓展医务人员职业发展空间。
(四)创新医联体绩效考核机制。强化考核和制度约束,建立和制定医联体效果评价机制和绩效考核方法,重点考核医联体技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等,不单纯考核业务量,要将三级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善、中医药服务比重和总量等指标纳入考核体系,引导三级医院履行责任、完善措施,主动帮扶基层,切实发挥引领作用,引导各级各类医疗机构积极参与。将考核评价结果作为人事任免、评优评先等的重要依据,并与医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。
四、组织实施
(一)加强组织领导。各地、各有关部门要充分认识组建医联体对推进分级诊疗制度建设的重大意义,把医联体建设作为深化医改的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措,加强政府主导,强化部门协作,完善配套措施,形成各司其职、各负其责的工作机制。要结合本地实际,在本实施意见下发15个工作日内,制定本地医联体建设的实施意见或方案,明确医联体建设目标及进度,积极稳妥推进落实。
(二)明确部门分工。各有关部门要切实履行职责,及时出台配套政策,加强指导和监管,以医联体建设为抓手推动现代医院管理制度建立、公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。卫生计生(中医)部门要加强对医联体建设的监管,合理划分省、省辖市、县(市、区)监管责任,建立医联体组织管理和分工协作制度,牵头制定相关技术文件。发展改革(价格)部门要完善医药价格政策,落实分级诊疗差别化定价措施,建立医疗服务价格动态调整机制。科技部门要会同卫生计生(中医)部门,支持国家和省级临床医学研究中心建设,促进医联体发展。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力资源社会保障部门要加强医保医疗服务监管,推进医保支付方式改革,完善绩效工资分配机制。要合力推进国家区域医疗中心建设,提升区域医疗水平,降低省域外转率。
(三)强化督导评估。各地要建立政府领导、多部门参与的医联体效果评估机制,制定绩效考核方法,综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等因素。要开展经常性督导,及时总结不同模式医联体建设经验,了解工作中出现的新情况、新问题,有针对性地提出改进建议,增强工作的主动性、预见性和创造性。要加强考核评价结果运用,并与医院等级评审、临床重点专科评审和医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。积极借鉴其他地区的有益做法,加强研究,不断创新,探索更加切实可行的医联体建设和运行模式。严格落实责任制和问责制,增强帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力,防止和破解“跑马圈地”“双虹吸”以及挤压基层医疗卫生机构和社会办医发展空间等问题。
(四)加强宣传引导。加强舆论宣传,引导群众正确认识医联体建设的重要意义。要通过电视、广播、报纸、网络、微信等媒介,组织各级各类医疗卫生机构采取设立宣传栏、电子屏播放等形式,加大健康宣传力度,引导群众转变就医习惯,为发挥医联体作用、实施分级诊疗奠定工作基础。
河南省人民政府办公厅
2017年10月16日