各省辖市、省直管县(市)人民政府,省人民政府各部门:
为贯彻落实《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发〔2015〕35号)精神,进一步优化财政资源配置,提高财政资金使用效益,完善预算管理制度,促进经济社会持续健康发展,结合我省实际,现就进一步深化预算管理改革、推进财政资金统筹使用有关事项通知如下:
一、总体目标和主要原则
深化预算管理改革,推进财政资金统筹使用,避免资金使用“碎片化”,盘活各领域“沉睡”的财政资金,把“零钱”化为“整钱”,统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出,增加资金有效供给,是创新宏观调控方式的重要内容,也是切实发挥财政资金在稳增长、保态势中积极作用的关键举措。
(一)总体目标
推进财政资金统筹使用要与深化财税体制改革相结合,统筹考虑预算管理制度、中期财政规划、事权与支出责任划分等改革。坚持以问题为导向,以全面深化预算管理制度改革为抓手,大力推进财政资金统筹使用,不断提高财政资金使用效益,促进经济社会持续健康发展。近期目标是:盘活各领域财政沉淀资金取得明显进展,初步建立财政资金统筹使用机制,促进稳增长、调结构、惠民生。长远目标是:建立科学规范的财政资金统筹使用机制,将所有预算资金纳入财政部门统一分配,做到预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”,促进财政资金优化配置,推动建立现代财政制度。
(二)主要原则
绩效导向、全面统筹。以加强预算管理、提高资金绩效为导向,通过统筹使用各类资金、盘活用好结转结余资金、加快预算资金下达执行等,构建推进财政资金统筹使用的总体框架,统筹资金保障重点,集中财力办大事,形成“花钱必问效、无效必问责”的氛围,确保有限财政资金及时高效发挥效益。
突出重点、分层推进。以项目、科目、部门、政府预算体系、跨年度预算、各类收入、增量与存量、编制与执行等为切入点,通过创新工作机制、完善制度、夯实管理基础等手段,有序推进财政资金统筹使用,扭转财政资金部门化现象。
着眼全局、远近结合。着眼于深化财税体制改革、建立现代财政制度,谋划推动财政资金统筹使用,既要立足当前,解决目前预算执行偏慢、财政存量资金规模居高不下的突出问题,把盘活的资金统筹安排使用;又要着眼长远,进一步加大各类资金整合力度,完善政府预算管理体系。
转变观念、改革创新。切实转变预算管理惯性思维,树立财政资金统筹理念,既要善于用改革创新的方法推进财政资金统筹使用,提高政府调控能力;又要通过推进财政资金统筹使用,促使各级政府和部门主动作为,推进简政放权、放管结合、转变职能,实现财政资金高效规范使用。
把握方向、依法依规。既要把握优化财政资源配置、提高资金使用效益的方向,大力推进财政资金统筹使用;又要严格按照预算法及有关法规、制度规定办理,确保合法合规。
二、具体措施
(一)推进项目资金统筹使用
做好项目前期准备工作。提前做好项目可行性研究、土地、环评、招投标、政府采购等前期准备工作,将项目评审由原来当年评审当年执行逐步调整为提前一个年度开展评审工作,新增项目要在申请阶段先明确资金分配办法、分配依据,确保预算一旦批复或下达,资金就能实际使用。
加快项目预算批复和下达。预算经同级人大批准后,要按照规定时间及时批复、下达并拨付资金。各级要按规定时间下达转移支付。加快据实结算项目资金下达进度,可采取上半年预拨、下年清算或当年结算上年项目资金的方式。强化年度预算理念,项目跨年度实施的,要根据资金需求情况分年度安排项目预算。
建立项目动态调整机制。实时跟踪了解项目实施情况,项目预算执行进度较慢的,同级财政可按一定比例收回资金,统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。除救灾、预留项目配套外,本级财力安排的部门待分专款要于当年6月30日前分配到具体可执行单位和项目;逾期未分配的,同级财政可统筹调整安排使用。
加强项目库管理。发挥项目库的基础支撑作用,对没有进入项目库的项目一般不得安排预算;规范项目设置,做细做实项目库,全面反映项目的执行单位、历年预算安排、结转结余资金、绩效评价结果等情况;实施项目全周期滚动管理,逐步完善项目退出机制。
全面清理整合专项资金。各级要在全面梳理的基础上积极推动专项资金清理整合,取消已到期、已实现绩效目标以及绩效欠佳、管理中存在突出问题等已无必要继续实施的项目;调整支持方向与中央和地方党委、政府重大决策部署及部门主要职能相偏离的项目;统筹归并部门内部切块管理、琐碎零散、“撒胡椒面”的项目;整合部门之间重复交叉、目标接近、资金投入方向类同或相似、资金管理方式相近的项目,2016年省级专项资金数量要减少20%以上,市、县级专项资金数量要明显减少。对整合后的专项资金,要逐项制定资金管理办法,明确各专项资金的政策目标、资金投向、分配主体、职责分工、分配办法、审批程序等。
加强专项资金基础管理。各省辖市、县(市、区)要比照省级做法制定本级专项资金管理办法,对专项资金的设立、调整、撤销、预算编制和执行、绩效管理、监督检查等事项作出具体明确规定,为加强专项资金管理监督提供制度保障。在此基础上,按照“先定办法、再分资金”的原则,抓紧做好各类专项资金具体管理办法的废、改、立工作,做到专项资金管理制度健全、安全规范、透明高效。
(二)推进重点科目资金统筹使用
重点推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金统筹,既要统筹安排当年预算资金,也要加快消化历年结转结余资金。
加快推进科技资金优化整合。把现有科技计划资金整合为科技重大专项资金、重点研发与推广专项资金、技术创新引导专项资金、创新体系建设专项资金、基础前沿研究专项资金等五类。
推进教育资金优化整合。按照事权与支出责任相匹配的原则,优化各级政府教育资金支出方向,主要按培养对象推动教育资金清理整合。新增教育经费主要向贫困、民族地区倾斜,向教育对象迁入地倾斜,逐步缩小区域、城乡、校际差距,促进教育公平。
推进节能环保资金优化整合。按照加快推进生态文明建设总体要求,将现有节能环保领域资金按照节能减排、环境监测监察、大气污染防治、水污染防治、土壤环境修复治理、生态恢复保护等六类进行统筹整合。
推进涉农资金优化整合。进一步深入推进各个层面的涉农资金统筹整合,逐步将涉农资金整合为农业综合发展、农业生产发展、水利发展、林业改革发展、农村社会发展、扶贫开发等六类,突出创新涉农资金管理使用机制。
推进医疗卫生资金优化整合。逐步将医疗卫生领域资金整合为医疗保障、公共卫生、医疗服务等三类。将新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险补助资金整合为城乡居民医疗保险补助资金,并实行统一管理。推进计划生育服务和公共卫生服务项目资金整合,进一步优化支出结构,重点支持基本公共卫生、重大疾病预防控制、妇幼健康、计划生育、食品药品安全等领域。
完善重点支出预算管理办法。全面清理重点支出同财政收支或生产总值挂钩事项,对相关领域支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排,优先保障,不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。
(三)推进部门资金统筹使用
推进统一预算分配权。对基建投资等切块管理的资金,加强与其他财政资金的统筹协调,按照统一的预算管理流程进行编制。对基建投资等安排的支出项目,其他财政资金可不再安排或减少安排,避免重复安排支出和固化投向。对少量基建投资和其他财政资金都安排支出的项目,制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式。
推进部门内部资金统筹使用。厘清基本支出和项目支出的内涵界限,除经费自理事业单位外,取消项目支出中用于本部门编制内人员经费的支出;通过完善预算支出标准定额体系,逐步压缩用于公用支出的一般性项目支出。严格控制每个部门管理的专项资金项目个数,逐步压缩数量,原则上每个部门专项资金数量不超过5个,项级科目下一般不再拆分成不同的专项资金。
推进跨部门资金统筹使用。加强跨部门资金清理整合,对同一事项,原则上按照部门职责分工,明确由一个部门负责,资金相应列入其部门预算;确需分解为由多个部门负责的,按照项目和资金性质明确牵头部门,制定统一的资金管理办法,并按照部门预算管理规定分别列入各自部门预算,减少部门间横向分配资金。
推进部门职责调整和整合。深化机构改革,理顺部门间的职责划分,优化政府机构职能配置和工作流程,加强政府监管,更好发挥政府作用,创造公平竞争的市场环境。
(四)推进政府预算体系统筹协调
加大政府性基金预算转列一般公共预算力度。按照国家部署,进一步完善政府预算体系,对政府性基金预算中未列入政府性基金目录清单的收入项目,除国务院批准的个别事项外,3年内逐步调整转列一般公共预算,并统筹使用。从2016年1月1日起,将水土保持补偿费、政府住房基金、无线电频率占用费等三项基金转列一般公共预算。上述基金转列后,支出仍主要用于或专项用于安排相关支出;收入规模增加的,支出规模原则上相应增加。
加大政府性基金预算调入一般公共预算力度。暂时保留在政府性基金预算管理的资金,与一般公共预算投向类似的,调入一般公共预算统筹使用,或制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式。对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分,调入一般公共预算补充预算稳定调节基金统筹使用。
推进国有资本经营预算与一般公共预算统筹协调。加大国有资本经营预算调入一般公共预算力度,2016年调入比例要至少达到20%,并逐年提高调入比例。除调入一般公共预算外,国有资本经营预算支出范围限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。一般公共预算安排用于这方面的资金逐步退出。按照国家有关规定程序报批后,省辖市、县(市、区)可根据实际情况不单独编制本级国有资本经营预算,相关收支事项并入一般公共预算管理。推进专项收入统筹使用。按照国家部署,3年内逐步取消一般公共预算中以收定支的规定,2016年先行取消城市维护建设税以及矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款等专项收入专款专用,对相关领域支出统筹安排保障。今后新出台的税收收入或非税收入政策,一般不得规定以收定支、专款专用。
(五)推进跨年度预算统筹协调
建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算的结余资金应当补充预算稳定调节基金。一般公共预算执行中如出现超收,超收收入用于冲减赤字、化解政府债务或补充预算稳定调节基金;如出现短收,通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出等方式弥补,如仍难以平衡,省级可以在报省人大或其常委会批准后增列赤字实现平衡,市、县级政府可以向上级政府申请临时救助,并在下一年度预算中予以弥补。
加快推进编制三年滚动财政规划。在总结试点经验基础上,进一步完善省级三年滚动财政规划编制办法、程序和内容,对未来三年重大财政收支情况进行分析预测,对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目,研究政策目标、运行机制和评价办法,尽快形成比较成熟的三年滚动财政规划编制框架、制度体系和工作机制。各省辖市、县(市、区)要积极研究推进三年滚动财政规划编制工作,从编制2016年预算起要在水利、义务教育、卫生计生、社保就业、环保等重点领域开展编制三年滚动财政规划试点。对列入三年滚动财政规划的项目资金,因特殊原因无法使用的,各部门要及时调整用于规划内的其他项目,并报同级财政部门备案。三年滚动财政规划要与国民经济和社会发展五年规划纲要及相关专项规划、区域规划相衔接,强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。
编制部门三年滚动财政规划。深化省直部门三年滚动财政规划编制改革,提前确定本部门规划期内的发展目标和重点任务。省财政厅要加强部门规划期内预算总量约束,通过提前告知部门规划期内年度控制数和重点项目安排,指导部门提前细化预算,切实提高预算编制质量和执行效率。适时推动省辖市、县(市、区)编制部门三年滚动财政规划。
国民经济和社会发展五年规划纲要及相关专项规划、区域规划等,一般不得规定或变相规定重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。部门、行业规划涉及财政政策和资金支持的,要与三年滚动财政规划相衔接。
(六)推进规范各类收入及其统筹使用
加大各类收入统筹使用力度,按照国家部署,进一步理顺税费关系,取消政策效应不明显、不适应市场经济发展的政府性基金和专项收入项目,归并征收对象相同、计征方式和资金用途相似、重复设置的政府性基金和专项收入项目,依法将具有税收性质的政府性基金和专项收入改为税收,清理、整合和规范政府性基金和专项收入,逐步建立以税收收入为主导、政府非税收入适当补充的收入体系。实行目录清单管理。对政府性基金和专项收入实行目录清单管理,从2016年起定期向社会公开项目名称、依据、征收方式和标准、收入规模等,提高政策透明度,接受社会监督。各级一律不得违规设立政府性基金和专项收入项目。
(七)推进财政存量资金统筹使用
贯彻落实国务院关于盘活财政存量资金的各项要求,全面盘活结转结余资金、预算稳定调节基金、预算周转金等各类存量资金。
推进结转结余资金统筹使用。对结余资金和连续两年未用完的结转资金,一律收回统筹使用。各级财政预算安排的运转类支出一般不办理结转。对不足两年的结转资金,要加快预算执行,也可按规定用于其他急需领域;不需按原用途使用的,按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。从严控制一般公共预算结转项目,可不结转的项目不再结转。各级财政除国库集中支付结余外,一律不得按权责发生制列支,已按权责发生制核算的存量资金,要结合当前财政经济形势在两年内使用完毕。清理整顿预算单位银行账户,除按国家有关规定保留的账户外,2015年年底前取消行政事业单位除单位零余额账户和基本账户外开设的其他账户,以后逐步取消行政机关基本账户。预算单位要加快消化原有账户财政存量资金,预算执行中单位新增支出优先通过消化单位原有账户财政存量资金解决,结余资金和连续两年未用完的结转资金要从原有账户缴回国库重新安排。推进预算稳定调节基金统筹使用。根据实际需要将闲置不用的预算周转金转入预算稳定调节基金。合理控制预算稳定调节基金规模,预算稳定调节基金在编制年度预算调入使用后的规模一般不超过当年本级一般公共预算支出总额(含对下级转移支付)的5%;预算周转金额度要符合规定的计提比例,年度终了将预算周转金全部收回转入预算稳定调节基金。
推进财政支出专户资金清理整合。依据法律、法规和国务院、财政部规定设立的财政支出专户资金中,超过两年以上的资金及时调入国库,其余财政支出专户资金全部调入国库。调入国库的财政专户资金作为权责发生制事项单独核算,要在两年内使用完毕。
建立健全财政存量资金与预算安排统筹结合机制。从2016年起,对上年末财政存量资金规模较大的地方或部门,适当压缩下年财政预算安排规模。其中,对上年末财政存量资金规模较大的省辖市、县(市、区),按一定比例相应核减对其下年转移支付规模;对上年末财政存量资金规模较大的部门,按一定比例核减其下年预算公用经费或项目支出规模。
(八)推进预算编制和预算执行统筹协调
统筹协调预算编制和预算执行工作,既要加强预算编制管理,提高预算编制的科学性和准确性,为预算执行打好基础,又要加强预算执行管理,加快预算执行进度,为预算编制提供重要参考。
严格控制代编事项,按照预算法和国务院规定,细化预算编制,提高年初预算到位率。各级财政要严格控制代编预算,对确需代编预算的事项,及时报同级政府批准,并在当年6月30日前下达;逾期未下达的,收回同级财政总预算统筹使用。提高省辖市、县(市、区)预算完整性,省将对省辖市、县(市、区)的转移支付预计数提前下达,省辖市、县(市、区)要足额编入本级预算,并及时组织实施。
严格预算调整,硬化预算约束,年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费等解决外,一般不出台增加当年支出的政策,必须出台的政策,通过以后年度预算安排资金。严控临时追加,除落实中央政策和地方党委、政府重大决策部署外,今后预算执行中原则上不办理部门申请追加经费事项。各部门预算执行中因工作任务增加或调整新增支出,由部门统筹年初预算、结转资金和消化单位实有账户财政存量资金解决。
(九)推进债务资金统筹使用
加大存量债务资金和新增债务资金统筹使用力度。结合政府存量债务清理甄别工作,对尚未使用的政府存量债务资金,一律纳入预算管理,与新增债务资金统筹安排使用。其中,一般债务资金纳入一般公共预算,由各级财政部门统筹用于没有收益的公益性项目建设;专项债务资金纳入对应的政府性基金,与该项政府性基金统筹用于对应有一定收益的公益性项目建设。探索提前下达省辖市、县(市、区)政府债务新增限额,提高预算编制的完整性,同时加快发行进度。
(十)推进转移支付资金统筹使用
优化转移支付结构。结合各级政府事权和支出责任划分,进一步完善转移支付制度、优化转移支付结构。增加一般性转移支付规模和比例,逐步将省对省辖市、县(市、区)一般性转移支付占比提高到60%以上;按照简政放权要求,提高省对省辖市、县(市、区)专项转移支付切块下达比重,增强省辖市、县(市、区)统筹能力。在明确各级支出责任的基础上,清理规范现行配套政策。属于省级事权的,由省级全额承担支出责任;属于市、县级事权的,由市、县级承担支出责任,省级主要通过一般性转移支付给予支持,对少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付给予支持,以实现特定政策目标。除国务院和省政府规定的应由市、县级共同承担的事项外,省级在下达专项转移支付时,不得要求市、县级政府承担配套资金。中央和省委、省政府出台增支政策形成的市、县级财力缺口,原则上通过一般性转移支付调节。从2016年起,除中央和省委、省政府委托事项外,省对省辖市、县(市、区)专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费,也不得从中安排省级业务主管部门工作经费。
规范省对省辖市、县(市、区)转移支付管理。从编制2016年预算起,省级将本级支出与对下级转移支付预算分开编列,除应急、救济类项目外,预算执行中预算级次原则上不得调整。省级一般不再安排资金规模在500万元以下的专项转移支付项目。探索专项转移支付分配新方式。严格限定资金分配主体,规范资金分配方法,逐步建立以因素法分配为主、竞争性分配为辅、项目法分配为补充的省对省辖市、县(市、区)专项转移支付分配格局。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项资金,各级要逐步改变行政性分配方式,主要采取基金管理等市场化运作模式,鼓励与金融资本相结合,发挥撬动社会资本的杠杆作用。
完善转移支付统筹使用机制。对上级政府下达的一般性转移支付,下级政府要采取有效措施,确保统筹用于相关重点支出。对上级政府下达的专项转移支付,下级政府可在不改变资金类级科目用途的基础上,发挥贴近基层的优势,结合本级安排的相关专项转移支付情况,加大整合力度,将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。
三、组织保障
(一)建立统筹协调机制
各省辖市、县(市、区)和省直各部门要高度重视,加强组织领导,切实抓好工作落实。省政府有关部门要发挥带头作用,积极作为、主动配合。省财政厅要密切关注工作进展情况,加强督促指导。各级审计部门要加强审计监督,切实推进各项措施落实到位。
(二)建立统计报告制度
各省辖市、县(市、区)和省直各部门要建立工作信息定期统计报告制度,认真分析资金整合、预算执行、财政存量资金盘謀癨ピ活等有关工作落实情况,并及时报送省财政厅。
(三)健全责任追究机制
建立健全考核指标体系,对未按规定完成的,要严肃追究相关部门和人员的责任。建立从项目申报到财政资金拨付、监管全过程的权力和责任清单制度,切实明确权责。对虚报冒领、骗取套取、挤占挪用财政资金的问题实行一案双查,不仅严肃查处直接当事人,还要追溯追查申报、审批等环节相关部门和人员的责任。省政府将开展专项督查,对工作不力的予以问责。
(四)完善信息公开机制
除法定涉密信息外,全省各级财政预决算、部门预决算都要公开。2015年省级向社会公开专项资金管理目录,市、县级也要逐步推动专项资金公开工作,全面接受社会监督。
河南省人民政府
2015年12月3日