各市、县人民政府,省人民政府各部门:
为认真贯彻落实党中央关于深化财税体制改革的总体部署,充分发挥财政作为国家治理基础和重要支柱的职能作用,加快中原崛起、河南振兴、富民强省,现就深化财税体制改革提出如下意见。
一、深化财税体制改革的总体要求
改革开放30多年来,按照中央部署,我省财税体制改革稳步推进,成效显著。特别是1994年实施的分税制改革及随后的调整、完善和稳健运行,对充分发挥各级积极性、促进经济社会发展、全面扩大开放、保障和改善民生发挥了重要作用。但随着经济社会发展和各方面形势变化,现行财税体制存在的问题和不足日益显现,突出表现在:预算管理制度不规范、不透明,不适应治理现代化要求;税收制度不健全、不完善,不利于发展方式转变、社会公平和市场统一;政府间事权与支出责任划分不清晰、不合理,不利于建立健全财力与事权相匹配的财政体制;财政资金分配方式和投入方式改革不到位,部分财政资金使用分散、效用较低,与事业发展成效关联度不高,对社会资本的撬动作用不强。这些矛盾和问题相互交织,不仅影响财政自身的稳定性和可持续性,而且影响重大战略、政策实施效果和治理现代化进程,迫切需要进行整体性、适应性改革。
(一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神和省委九届七次全会精神,着眼完善和发展中国特色社会主义制度、推进治理体系和国家治理能力现代化,立足我省实际,坚持稳中求进、改革创新,充分发挥各级积极性,以改进预算管理、完善税收制度、明确事权和支出责任为重点,建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效,有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现长治久安的可持续的现代财政制度,为加快中原崛起、河南振兴、富民强省进程提供财税制度保障。
(二)基本思路。一是依法理财。树立法治理念,将财政运行全面纳入法治化轨道。二是明确事权。在中央与地方事权与支出责任调整基础上,合理调整并明确省、市、县各级事权与支出责任,促进各级政府各司其职、各负其责、各尽其能。三是透明预算。逐步实施全面规范的预算公开制度,推行民主理财,建设阳光政府、法治政府。四是提高效率。改革财政资金分配方式和投入方式,推行科学理财和预算绩效管理,健全运行机制和监督制度,促进经济社会持续健康发展,不断提高人民群众生活水平。
(三)基本原则。一是处理好政府与市场的关系,切实转变政府职能,使市场在资源配置中起决定性作用,更好地发挥政府作用,激发市场和社会活力。二是发挥各级积极性,既保障省级履行调控责任、实施重大改革、推进基本公共服务均等化和协调区域发展能力,又切实保护市、县级利益,调动和发挥市、县级改革的主动性和创造性。三是兼顾效率与公平,在提高效率的基础上更加注重公平,让发展成果更多、更公平地惠及全体人民。四是统筹当前与长远利益,既围绕稳增长、调结构、防风险、惠民生等重大任务,着力解决影响当前经济社会科学发展的突出障碍和群众反映强烈的突出问题;又着眼长远,切实增强财政可持续性,推进构建有利于以人为本、科学发展的体制机制。五是坚持总体设计和分步实施相结合,既明确改革逻辑顺序、主攻方向,增强改革的整体性、系统性、协调性;又清晰制定各项改革的路线图和时间表,准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏,确保改革协同、稳健和实效。六是坚持协同推进财税体制改革与其他改革,既充分发挥财税体制改革作为整体改革突破口和基础支撑的作用,统筹推进其他改革;又使财税体制改革与其他改革相互衔接,相互协调,形成合力,顺利推进。
二、加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度
(一)建立透明预算制度。除涉密信息外,所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算,所有财政资金安排的“三公”经费(因公出国、境费,公务用车购置及运行费,公务接待费)都要公开。政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目。专项转移支付预决算按项目、按地区公开。积极推进财政政策公开。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。适应预算公开要求,健全预算标准体系。
(二)完善政府预算体系。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排,优先保障,不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合税费制度改革和法规修订,逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定,统筹安排这些领域的经费。政府收支全部纳入预算管理。政府预算体系要定位清晰,分工明确。建立将政府性基金预算中应统筹使用的部分列入一般公共预算的机制,加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。加强社会保险基金预算管理。
(三)改进年度预算控制方式。公共预算审核的重点向支出预算和政策拓展。向本级人大报告支出预算的同时,要重点报告政策内容。科学预测收入预算,强化依法征税。在国务院批准的债务限额内,省政府可以在一般公共预算内举借用于无收益的公益性事业发展的一般债务,在政府性基金预算内举借用于有收益的公益性事业发展的专项债务。市、县级政府确需举借的一般由省政府代为举借。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制,不列赤字。
建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收,超收部分用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金。如出现短收,通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡;如采取上述措施后仍不能实现平衡,省级报本级人大或其常委会批准后增列赤字并报财政部备案,在下一年度预算中予以弥补,市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收,超收部分结转下年安排;如出现短收,通过削减支出实现平衡。
实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划,对未来三年重大财政收支情况进行分析预测,对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目,按照各级政府支出责任纳入中期财政规划安排。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束,各部门规划中涉及财政政策和资金支持的,要与三年滚动财政规划相衔接。
(四)完善转移支付制度。优化转移支付结构,增加一般性转移支付规模和比例。大力清理、整合、规范专项转移支付。对竞争性领域的专项转移支付逐一甄别排查,凡属小、散、乱以及效用不明显的坚决取消,其余需要保留的要改进分配方式,减少行政性分配,引入市场化运作模式,逐步与金融资本相结合,引导带动社会资本增加投入。完善省级专项资金管理办法,规范专项资金项目设立,严格控制新增项目和资金规模,建立健全专项资金定期评估和退出机制。清理现行配套政策,对属于上级财政承担支出责任的事项,一律不得要求下级安排配套资金。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。
(五)加强预算执行管理。强化预算约束,预算未安排的事项一律不得支出。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外,一般不出台增加当年支出的政策;对必须出台的政策,通过以后年度预算安排资金。不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金需要调剂使用的,按照财政部门的规定办理。加快预算下达和预算执行进度。加强财政结转结余资金管理。规范国库资金管理。一律不再新设专项支出财政专户,现有财政专户除经财政部审核并报国务院批准保留的外,其余专户在两年内逐步取消。完善国库现金管理,合理调节国库资金余额。严格权责发生制核算范围。规范和清理财政借垫款。
(六)强化财政绩效管理。改革教育、科技、文化等事业费分配机制,探索按服务对象、服务质量和成果分配财政资金的办法,提高资金使用效率。推进政府向社会力量购买服务工作,降低公共服务成本,提高公共服务质量。推广使用政府与社会资本合作模式,促进社会资本参与基础设施投资和运营。政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。推进财政涉企资金基金化改革,把市场作用和政府作用有机结合,放大财政资金的杠杆和引导作用,发挥市场在微观层面的竞争性作用。健全预算绩效管理机制,绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出、政策、制度和管理等方面,评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。严肃财经纪律,严格监督财政资金分配使用,严厉查处违法违规行为。
(七)规范政府债务管理。依法建立以政府债券为主体的政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能。对政府债务实行限额控制,分类纳入预算管理。严格限定政府举债程序和资金用途。省政府在国务院批准的债务限额内,核定分地区和省本级一般债务和专项债务限额。债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务。建立健全债务风险预警及应急处置机制,防范和化解债务风险。推行权责发生制的政府综合财务报告制度,建立考核问责机制和政府信用评级制度。
(八)全面规范税收优惠政策。落实中央统一部署,除专门的税收法律、法规和国务院规定外,其他法规、发展规划和区域政策不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策;未经国务院批准,不能对企业制定财政优惠政策。清理规范各类税收优惠政策,违反法律、法规的一律停止执行;有明确时限的到期停止执行,未明确时限的设定政策终结时间点。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制,加强考核问责,严惩违法违规行为。
按照中央统一部署,实施增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税改革,建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。强化税源专业化管理,优化纳税服务,创新个体工商户和发票管理方式,加强国税、地税合作,推进信息共享,严格风险管理,建立高效的税收征管制度,提升征管质量和水平。
三、建立事权和支出责任相适应的制度
(一)适当调整省和市县收入划分范围。对中央明确为地方税的税种,切实做好相关税收政策制定和实施工作。资源税收入按财政部要求调整为省级收入。在兼顾税收征管效率的前提下,将年度间波动幅度大、流动性强、地区之间税基分布悬殊的税种作为省级财政收入或主要由省级财政分享。将税基稳定分布均衡、市县具有信息优势、与当地公共服务质量密切相关的税种作为市县收入。
(二)合理界定省和市县事权与支出责任。根据中央与地方事权和支出责任划分,界定省与市县事权和支出责任。跨区域和外部性强的事务明确为省级事权或省与市县共同事权,省级承担相应支出责任。市县负责区域性公共产品和服务,承担相应支出责任。具有地域管理信息优势但产生跨区域外部性的公共服务作为市县事务,但省级承担一定支出责任。事权和支出责任调整后,省级相应承担均衡区域内财力差距的责任。
四、改革时间安排
在财税体制改革中,预算管理制度改革先行,税制改革按照中央部署推进,省与市县收入、事权与支出责任划分改革在中央与地方相关改革方案出台后进行。按照中央要求,2014-2015年,预算制度改革取得决定性进展;2016年,深化财税体制改革的重点工作和任务基本完成;2020年,各项改革基本到位,基本建立现代财政制度。
各地、各部门要根据本指导意见制定实施方案,细化目标任务,认真组织实施。
河南省人民政府
2014年12月11日