各市、县人民政府,省人民政府各部门:
为掌握全省环境容量和环境质量总体状况,了解污染负荷现状及环境承载能力,省环保厅组织课题组对我省环境容量承载现状进行了全面分析,将环境容量作为促进科学发展、调整产业结构、优化产业布局的参照系,提出了我省抓好污染减排工作的政策建议。8月19日省政府第90次常务会议听取了关于环境容量状况研究的专题汇报,认为该研究报告对于充分认识“十二五”期间全省经济社会发展所需的刚性环境总量指标与减排能力之间的突出矛盾,高效利用环境容量、推动发展方式转变、加快中原经济区建设具有积极的促进作用。按照省政府常务会议要求,现将《河南省环境容量状况研究报告———高效利用环境容量,加快推动我省发展方式转变》转发给你们。
各地、各部门要高度重视环境保护和污染减排工作,结合本地、本部门实际,认真研究、借鉴该研究报告,妥善处理污染减排与经济发展的关系,采取过硬措施,建立长效机制,高效利用环境容量,切实加快转变发展方式,努力走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”(工业化、城镇化、农业现代化)协调科学发展的道路。
河南省人民政府办公厅
二○一一年十月十七日
河南省环境容量状况研究报告
———高效利用环境容量,加快推动我省发展方式转变
(省环保厅 二○一一年九月九日)
环境容量是表征区域环境承载力的重要指标,也是经济社会发展的一项重要环境资源。为把握全省环境容量和环境质量总体状况,掌握我省污染负荷现状及环境承载能力,寻求不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展模式,提出以环境容量优化产业布局、破解资源环境制约的对策,达到以有限的环境容量资源实现经济社会协调可持续发展的目标,省环保厅组织省环境保护科学研究院、省环境监测中心等科研单位成立课题组,对全省环境容量状况进行了研究,并就如何高效利用环境容量、加快推动我省发展方式转变提出了对策建议。
一、河南省环境容量总体情况
环境容量是指在保证一定环境质量标准的前提下,某环境区域在一定时期内可容纳的污染物最大排放量。此次环境容量研究依据国家制定的环境空气功能区和河南省水环境功能区划确定的环境质量标准,对全省及各省辖市大气、水环境容量状况进行了研究。研究指标包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四项主要污染物控制因子,采用国际公认的预测模型。研究结果显示:全省化学需氧量环境容量为46.51万吨/年,氨氮环境容量为4.16万吨/年,二氧化硫环境容量为165.80万吨/年,氮氧化物环境容量为230.89万吨/年。2010年河南省污染源普查动态更新数据显示,2010年我省四项主要污染物排放量为:化学需氧量排放量为148.24万吨(工业源、生活源为63.05万吨,农业源为85.19万吨),氨氮排放量为15.57万吨(工业源、生活源为8.93万吨,农业源为6.64万吨),二氧化硫排放量为144.03万吨,氮氧化物排放量为158.97万吨。由于农业源产生量大而入河量有限,此次研究未考虑农业源污染物排放对环境容量的影响。
将环境容量状况与污染物排放情况对比,结果显示,全省化学需氧量、氨氮排放量大于环境容量限值,环境容量超载较为严重。18个省辖市中,仅信阳、洛阳、驻马店等市的部分河段化学需氧量有剩余环境容量,信阳、驻马店等市的部分河段氨氮有剩余环境容量,其他地区已无化学需氧量、氨氮环境容量。全省二氧化硫、氮氧化物尚有部分环境容量,其中二氧化硫剩余环境容量为21.8万吨/年,氮氧化物剩余环境容量为71.9万吨/年。但郑州、洛阳、平顶山、安阳、许昌、三门峡、济源7市已无二氧化硫环境容量,且郑州、洛阳、安阳、三门峡等市区域二氧化硫排放量超载严重;郑州、洛阳、焦作、济源4市已无氮氧化物环境容量。从上述测算结果可以看出,虽然我省“十一五”期间主要污染物排放量得到了有效削减,总量减排目标任务如期完成,但受人口、产业结构因素的影响,我省主要污染物排放总量仍然很大,四项主要污染物排放量均位于全国前五位以内,全省化学需氧量、氨氮总体已无环境容量,氨氮超载尤为严重;大气环境虽总体尚有容量,但部分区域超载严重,同时考虑到能源消费的不断增长、机动车保有量的刚性增加等因素,从长远看,我省大气环境容量状况也不容乐观。我省环境容量的总体情况可概括为:水环境已无容量、氨氮成为首要污染物,大气尚有部分容量、局部区域严重超载。
二、问题及压力
(一)产业结构不尽合理,环境容量未能得到高效利用
产业结构仍然偏重的现状是环境容量超载、未能高效利用的主要原因。
一是第三产业发展严重滞后。服务业单位产值的能耗和污染物排放强度远低于第二产业,但我省第三产业比例较低。2010年我省三次产业结构为14.2∶57.7∶28.1,第三产业比重低于全国水平约14个百分点,也低于湖北、湖南、江西、安徽等中部省份。
二是工业比重较高,整体结构粗放,呈现出“一高两低”,即资源能源及原材料产业比重高,高新技术产业和装备制造业比重低。我省建材、有色、化工、钢铁、电力、煤炭等资源能源原材料行业占工业总量的比重高达55%以上,煤、铝、纱、水泥等初级产品产量在全国排名靠前;而与此对应的是,电子信息、生物制药、新能源等高新技术产业占规模以上工业增加值的比重不足20%,汽车、电脑、集成电路、手机等终端工业产品产量排名靠后,而这些新兴产业万吨能耗创造生产总值能力是钢铁、有色、水泥等资源型产业的5-20倍,污染物排放却不足钢铁、有色、水泥等行业的1/10。
三是传统优势产业技术装备水平总体较为落后,工业附加值低,能耗、物耗高,污染物排放强度大。我省有色、食品、化工、钢铁、纺织等传统优势产业,多数存在着企业规模小、工艺装备及管理水平落后、产品技术含量和附加值低、产业链短、行业竞争力差等问题,造成了行业资源集约利用率低、污染物排放强度大的现状。
基于我省产业结构的上述特点,我省单位生产总值能耗、单位工业增加值能耗、污染物排放强度均高于全国平均水平,产业结构的不合理使我省有限的环境容量没有得到高效利用。
(二)产业布局不均衡,局部区域环境容量超载
区域经济发展不平衡、产业布局不均衡是造成局部区域环境容量超载的原因之一。受资源禀赋等多种因素的影响,就我省主要工业行业布局来讲,能源资源及原材料行业主要分布在京广线以西的安阳、鹤壁、焦作、济源、郑州、洛阳、三门峡、平顶山、南阳等区域;造纸、化工、印染、皮革、农副产品加工等涉水行业主要分布在豫北的新乡、焦作、安阳、濮阳以及豫南的漯河、周口、南阳、信阳等区域。从污染物排放状况分析,我省豫西区域以大气污染物排放为主,豫北和郑州地区大气和水污染物排放兼而有之,豫东和豫南总体以水污染排放为主。由于产业布局的原因,我省环境容量的利用情况存在较大差异,豫南、豫东区域尚有部分环境容量余量,而豫北、豫西及郑州部分区域环境容量已经严重超载。
(三)城镇化进程对环境的压力逐渐显现
“十二五”期间,我省城镇化率将由39.5%提高至48%以上,随着城镇化的不断推进,由之带来的污染物集中排放对区域环境造成的压力不断增加。以水污染排放情况为例,目前生活源化学需氧量、氨氮的排放量已经超出了工业源排放量,其排放量分别是工业源排放量的2.2倍和5.3倍,成为影响水环境质量的重要因素。目前,我省郑州、洛阳等城镇化水平较高的城市,其生活源污染物排放已经成为对水环境和城市大气环境影响的主要因素,仅郑州市每天还有约50万吨生活污水未经处理直接排放;周口、商丘、信阳和驻马店等经济欠发达、城镇化率低的市,“十二五”期间,由于城镇化的加快、城镇人口的增加,其环境压力也将进一步加大。
三、高效利用环境容量,推动发展方式转变的对策建议
根据我省环境容量研究的初步成果,课题组就高效利用环境容量,努力破解资源环境的“瓶颈”制约,探索走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展的道路,促进经济发展方式的转变提出如下对策建议。
(一)将环境容量利用效率作为科学发展、转型升级的参照系和标杆,列入地方领导干部政绩考核指标体系经济增长方式粗放,产业结构失调,加之长期以来环境保护滞后于经济发展,是经济社会发展遭遇环境资源制约的主要原因。破解资源环境“瓶颈”,必须将发展观念从重经济增长轻环境保护转变为经济发展和保护环境并重,坚持在发展中保护、在保护中发展。现在在一些地方,环境保护依然得不到充分重视,先污染后治理、边治理边破坏的状况依然存在,经济发展与环境保护间的矛盾不但没有缓解反而更加突出,这也是部分区域环境容量严重超载的主要原因。卢展工书记在“用领导方式转变加快发展方式转变”论述中指出,转变发展方式首先要转变领导方式,要明确以人为本的发展目的。环境保护是推进经济发展方式转变、改善民生的重要切入点,环境质量是否得到持续改善、环境容量是否得到高效利用是科学发展和经济转型升级的重要标杆。进一步研究确定环境容量利用效率的测算办法,将环境容量有关指标引入干部政绩考核,引导领导干部从根本上提高对环境保护的认识,从而转变领导方式,加快实现发展方式的转变。
(二)统筹配置环境容量资源,科学制定区域减排指标,引导和促进产业布局优化
环境容量属于经济发展的资源要素,是制定经济社会发展规划的一项重要因素。在中原经济区建设和“十二五”经济社会发展规划实施过程中,应充分考虑各地环境容量现状及环境承载力对产业结构、产业布局的限制因素,制定科学合理的产业布局指导意见,合理配置环境容量资源,缓解我省产业结构、布局与环境容量之间的不协调性。同时,可以充分利用污染减排指标的约束性,调配环境容量资源,引导和促进产业布局的优化。在下达各省辖市的“十二五”减排指标时,依据各地环境容量状况,对环境容量超载严重的地方,制定高于全省平均水平的主要污染物总量削减指标,提高环境准入条件。在已无水环境容量的淮河、海河等流域,严格控制造纸、印染、皮革、农药、氮肥等产业新上项目;在郑州、洛阳、济源、平顶山、三门峡、安阳等大气环境容量超载的市,严格控制火电、钢铁、水泥、焦化等产业的过度发展;对有水环境容量的信阳、驻马店市和有大气环境容量的南阳、商丘、信阳、周口、驻马店等市,利用环保政策引导其利用好容量资源,促进相关产业的发展和升级,加快工业化和城镇化进程。
另外,需充分发挥产业集聚区在经济发展方式转变中的带动作用,在产业集聚区相关产业发展过程中,充分考虑区域环境容量有关因素,确定与资源环境特征相符合的产业发展方向。同时,引导相关产业集中布局,促进产业集群发展,充分发挥产业集聚区资源集约利用、污染集中治理的有利条件,积极推动产业集聚区的污水处理、集中供热等环保基础设施建设;在有条件的园区,建设再生水回用等综合利用工程,最大程度地减少污染物排放。
(三)结合产业结构现状,深入推进治污工程建设,为经济发展腾出环境容量产业结构不尽合理,“两高一资”(高耗能、高污染、资源性)产业所占比重较大,加之人口众多,是造成我省污染物排放量居高不下、部分区域环境容量超载的主要原因。针对我省目前污染排放的实际情况,需要以污染减排为手段,深入推进以下减排工程。
一是持续加快城镇污水处理等城市基础设施建设。随着我省城镇化率的进一步提高,污水处理等城市基础设施建设需及时跟进,全省城镇污水处理规模应提高30%以上。要积极推进城镇第二、三污水处理厂建设,进一步改造完善城市现有污水管网,加快重点建制镇污水处理项目建设。到“十二五”末,使我省污水处理率达到85%以上,有效控制生活源污染物排放量。
二是强力推进涉水行业污染治理。“十二五”时期,要加快制定省定地方行业排放标准和流域排放标准,以环境综合整治为手段,强化重点行业和重点流域综合治理,促使相关产业和重点企业实施产业升级,提高污染治理水平,减少污染物排放。
三是全面推进电力和非电行业工程治理。到“十二五”末,需按照国家要求全面完成电厂脱硝、烧结机脱硫、建材窑炉脱硫、有色冶炼烟气硫回收、石油炼制行业催化裂化装置烟气脱硫及尾气回收、焦炉煤气脱硫、工业锅炉烟气脱硫等工程建设,有效削减工业源大气污染物排放。
四是大力推行清洁生产。加快制定行业清洁生产标准,促使企业实施提标改造和清洁生产,提高技术装备水平和资源利用效率,从源头上控制和减少污染物的产生。通过采取上述措施,最大程度地控制和削减生活源、工业源及农业源污染物的排放,以腾出环境容量,支持经济发展。
(四)以环境容量为杠杆,推进产业升级和结构调整,促进环境容量的高效利用
1.强化倒逼机制,加大落后产能淘汰力度。“十二五”期间,要以环境容量状况为依据,制定有针对性的落后产能淘汰计划,对无环境容量的重点区域加大落后产能淘汰力度,对造成环境容量超载的重点排放行业,如:郑州、洛阳市的电力、建材行业,平顶山市的电力、焦化行业,济源、三门峡市的有色行业,安阳、焦作、新乡等市的造纸、印染、化工、制革行业等,制定严格的约束性政策和产业指导目录,促进落后产能淘汰和结构调整升级。
2.严格新建项目环境准入,促进产业结构逐步优化。在新建项目备案、核准和审批过程中,要根据环境容量状况对项目实施的可行性进行评价。对无环境容量或环境容量匮乏的重点区域、流域,提高环境准入条件,严格控制“两高一资”行业盲目发展;需加强重点行业污染物排放总量控制,对火电、钢铁、造纸、印染等行业实行排污总量控制,行业内新建项目排污指标必须在行业内部替代解决,实行“减量置换”或“等量置换”,淘汰落后产能,控制重点排污行业产能的无序增长,腾出环境容量和减排指标,支持重大项目建设和河南省确定的14个重点工业行业的发展。
3.完善污染物排放评价制度,推进现有产业优化升级。“十二五”期间,要逐步实行主要行业单位工业增加值或单位产品污染物产生量评价制度,鼓励企业积极采用节能环保新技术、新工艺和新设备,提高技术装备水平和资源综合利用效率,降低消耗和污染物排放,推进产业优化升级。在总量指标的分配上,逐步限制和削减原材料生产等初端生产行业总量指标,优先保障深加工和技术研发类项目总量指标,鼓励电解铝、化工、皮革等行业延长产业链,进行深加工和下游产品开发,提高产品附加值,推动工业转型升级。
4.探索实行燃煤消费总量控制。以煤炭为能源的火电企业扎堆建设是造成部分区域大气环境容量超载的主要原因。对于郑州、洛阳、三门峡、平顶山等此类地区,探索实行能源消费总量控制试点,从偏重保障供给为主向科学调控能源生产和消费总量转变,煤炭供需思路由“以需定供”转变为以科学产能合理规划需求量。鼓励使用洗选煤炭,加大清洁能源项目建设力度。以能源消费控制作为限制高耗能、高污染行业的手段,促进产业结构调整、资源能源节约和环境容量高效利用。
5.创新环境经济政策,利用经济手段推进产业优化升级。“十二五”期间,在市场准入、信贷融资、差别电价、税收调节、土地管理等方面,需制定有利于资源节约和环境保护、促进绿色生产和消费的政策,建立抑制重污染项目和鼓励清洁项目的机制;在环境管理机制方面建立以保障环境容量为目标的总量控制体系,进一步推进排污权交易,实现排污权的有偿使用和市场化交易调配,促使企业提高技术装备水平,将治污减排由强制行为变为自觉的市场行为,实现环境容量资源的优化配置。