省政府法制办陈挺祥谈“规范行政处罚裁量权”

　　规范行政处罚裁量权，是省委、省政府决定开展的一项重要工作，经过省政府法制办、省监察厅以及省直各有关部门的共同努力，省直50个部门制定的裁量标准已于8月1日全部公布。裁量标准公布后获得了网友的普遍关注和认可，为进一步宣传新法，答疑解惑，省政府门户网站联合大河网特邀请省政府法制办领导做客网站直播间，参加以“规范行政处罚裁量权 推进法治、透明、服务型政府建设”为主题的领导专访活动。访谈定于2009年8月24日下午16时，以在线视频直播的方式在河南日报报业大厦10楼多媒体演播室进行。

　　主题：规范行政处罚裁量权 推进法治、透明、服务型政府建设

　　时间：2009年8月24日16时

　　地点：河南日报报业大厦

　　嘉宾：省政府法制办政府法制协调处 陈挺祥处长

访谈摘要：

　　主持人：各位网友大家下午好，今天来到我们演播室的是河南省政府法制办陈挺祥处长，陈处长您好。

　　陈挺祥：主持人好，各位网友好。

　　主持人：根据国务院、省政府的要求，去年下半年以来，我省开展了规范行政处罚裁量权的工作，取得了阶段性成果。到8月1日，51个省直部门制定了行政处罚裁量标准和监督制约制度，并在河南省政府法制网站、部门网站公布；当前，各级行政执法部门正在贯彻裁量标准和监督制约制度。这是我省法制建设的一件大事，必将促进我省的经济发展、社会稳定和和谐社会建设。现在请陈处长就网友提出的问题进行解答。

　　陈挺祥：感谢各位网友对我省规范行政处罚裁量权工作关注和支持，请大家提问。

　　主持人：有网友留言说“规范行政处罚裁量权，都是些法律问题，与我们老百姓好像比较遥远。”，对此您有什么看法呢？

　　陈挺祥：规范行政处罚裁量权的确是个法律问题，但与老百姓息息相关。表面上是直接针对行政机关的，但间接涉及老百姓的利益。

　　案例一：国务院《价格违法行为行政处罚规定》第14条规定：“经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，责令限期退还；难于查找多付价款的消费者、经营者的，责令公告查找；公告期限届满仍无法退还的价款，以违法所得论处。”2009年4月20日CCTV《新闻1+1》：杭州萧山区第三人民医院，X光片、CT片两个项目违规向患者多收费705117元，而区物价局只罚款了73992元，相当于打了一折。浙江萧山物价局与乱收费医院达成内部交易，协商定罚款，打折处罚，有法不依的背后藏着怎样的猫腻？这是一个姓徐的人举报的。举报人徐先生曾担任过萧山区物价局城厢所所长。他提供的原始材料显示，2003年1月1日至2004年4月30日，萧山第三人民医院在X光片、CT片项目上违规多收费705117元，这还不包括其他乱收费项目。此事经媒体披露之后，引发社会广泛关注。萧山区检察院立案侦查发现，2005年和2006年，时任监督检查分局局长的叶帆、副局长胡建萍、检查员程建华等组成检查组，对萧山区第三人民医院和第四人民医院的价格行为进行检查，发现两医院在X光胶片、CT片等项目收费上违反规定向患者多收费用共计124万余元。

　　叶帆等人收了医院送的现金、服装提货券、超市购物卡、中华香烟提货券等，同意院方自行编写相关数据，降低查处违规收费金额。胡建萍、程建华等在明知医院方作假的情况下，仍据此作出处罚决定。按照浙江省政府、杭州市政府的有关规章，对此行为应当处以违法所得十倍以下的罚款。叶帆等3人的滥用职权行为给国家和人民造成直接经济损失共计人民币96.5万余元。萧山区法院7月28日对备受关注的“执法打折案”作出一审判决，以滥用职权罪判处萧山区物价局监督检查分局原局长叶帆有期徒刑两年，缓刑两年；检查分局原副局长胡建萍、检查员程建华也同时构成滥用职权罪，但被免予刑事处罚。

　　我们看到，还有一些地方的学校向家长乱收费、多收费，有关部门说情，几个学校各给物价局的下属机构送钱物，物价局就不处罚了。

　　案例二：某地道路运输管理处查获了一起营运货车擅自改装的违法案件，对车主作出了罚款一万元的行政处罚决定，该车车主认为罚得太重,提出了异议。国务院《道路运输条例》第71条第二款：“违反本条例的规定，客运经营者、货运经营者擅自改装已取得车辆营运证的车辆的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处5000元以上2万元以下的罚款。”该处的一位执法人员直言不讳：“我罚一万元，依据的是《中华人民共和国道路运输条例条例》第71条第二款，同样依据这个法规的这个条款，我可以罚你一万五甚至二万。罚你一万元,算照顾你了。”言外之意,被罚车主还得感谢他一番。人们不禁要问:自由裁量权难道就是任意裁量权吗?

　　案例三：按照《公路法》第七十六条(五)项的规定，对超限运输的可处三万元以下的罚款。据今日安报，河南渑池超限站执法随意，17辆超载仅1辆被罚。记者在2008年元旦前夕对渑池县超限站进行了一次暗访，结果发现，正如司机所说，同是超载车“待遇”不一样。记者调查证实，有的司机通过渑池超限站时，因超限率达100%至300%，被该超限站罚款2000元，其他车辆则只交了一二百元就被放行了，而这些车辆同样也是超载100%至300%。渑池超限站是根据车主“本事”执法的，要么车主上面有人，能管住超限站人员，不用交一分罚款，也不用卸载就能顺利通过；要么车主通过“车托”，就是与超限站关系比较密切的社会人员，掏100元或200元的“小费”，不用交一分罚款，就能顺利通过；或者是司机自己比较“会事”，私下在超限站结交几个哥们儿，到时给他们一二百元的小费也能顺利通过。

　　主持人：这位网友问“规范行政处罚裁量权是怎么回事，能不能讲得具体些？”。

　　陈挺祥：我们知道，酒后驾驶、无证驾驶要受到处罚，学校、医院乱收费要受到处罚，制假售假要受到处罚，占道经营严重的要受到处罚，随地吐痰、乱倒垃圾要受到处罚，总之，违法行为都应当受到处罚，这是维护社会秩序、保护老百姓的合法权益所必需的。但是，违法行为种类繁多、千变万化，法律、法规、规章目前不可能规定很细，只能笼统规定“从轻处罚”、“减轻处罚”、从重处罚、“5万以上10万以下罚款”等。这种情形，不但中国存在，国外也存在。也由于以往没有对行政处罚裁量权加以限制，加上不良风气的影响，使个别行政机关或者行政执法人员误认为裁量权是可以随意行使的、自由行使的，不应当受到约束，极少数行政执法人员甚至把行政处罚裁量权当成“自留地”，因而出现了重过轻罚、轻过重罚、有过不罚、随意处罚、滥施处罚、徇私枉法等现象，使法律、法规、规章得不到正确实施，公平正义没有得到全面贯彻，一些被处罚人很有意见。

　　规范行政处罚裁量权，就是要限制、监督行政处罚裁量权的滥用。

　　主持人：能否举几个例子呢？

　　陈挺祥：例如，按照《人口与计划生育法》第36条的规定，利用超声技术等为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠，没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处1万元以上3万元以下罚款。省卫生厅将其划分为：

　　(1)一般违法行为：医疗、保健机构利用超声技术等，为1人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠，处1万元以上2万元以下罚款。

　　(2)较重违法行为：为1人以上3人以下进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠，处2万元以上3万元以下罚款。

　　(3)严重违法行为：为3人以上进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的，处3万元罚款，并由原发证机关吊销执业证书。

　　又例如，《职业教育法》第26条规定：违反本办法规定，以举办职业教育为名，骗取财物，违法牟利的，由教育行政部门或者劳动行政部门予以取缔，没收其违法所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款。省教育厅将其划分为3个阶次。

　　(1)一般违法行为：以举办职业教育为名，骗取财物，违法牟利数额在1万元以下的，予以取缔，没收其违法所得，并处违法所得1倍的罚款。

　　(2)严重违法行为：以举办职业教育为名，骗取财物，违法牟利数额在1万元以上5万元以下，影响范围较大的，予以取缔，没收其违法所得，并处违法所得1倍以上2倍以下的罚款。

　　(3)特别严重违法行为：以举办职业教育为名，骗取财物，违法牟利数额在5万元以上，影响恶劣的，予以取缔，没收其违法所得，并处违法所得2倍以上3倍以下的罚款。

　　通过这种办法来规范行政处罚裁量权，使行政机关和行政执法人员在实施处罚时，尽可能做到轻过轻罚、重过重罚、同案同法、过罚相当，减少随意性，增强合理性，从而体现以人为本，最大程度地控制和解决处罚不公的问题。

　　例如，我省某市某区文化局

　　查处网苑网吧接纳1名未成年人入内，罚款4000元

　　查处曙光网吧接纳1名未成年人入内，罚款3000元

　　同是接纳一名，但罚款标准不统一。

　　但另外一个省辖市文化局查处未按照规定核对登记消费者身份证件，处罚就基本公平，因为该文化局按照市政府的规定，又学习了郑州市的做法：

　　查处永盛网吧10人未核对登记罚款10000元

　　查处崇尚高速网吧6人未核对登记罚款6000元

　　查处智通网吧5人未核对登记罚款5000元

　　查处立体世界网吧5人未核对登记罚款5000元

　　查处商都网吧3人未核对登记罚款3000元

　　显然，该局掌握的标准化是统一的，这就是规范行政处罚裁量权的一种结果。

　　主持人：你刚才讲到了规范行政处罚裁量权的基本含义，使我们有了初步认知，这里有位网友问“你能不能谈一下规范行政处罚裁量权的精神实质？”。

　　陈挺祥：这位网友的问题提得非常好。规范行政处罚裁量权，其实质是弘扬公平正义。党的十七大报告多处提到公平正义，指出社会公平正义是中国共产党人的一贯主张。我认为，虽然各国国情不同，但追求公平正义几乎是一个普世价值。我国古代判案有用独角兽的情况。东汉许慎所著《说文解字》这样解析：“灋，刑也。平之如水，从水；廌，所以触不直者去之，从去”。獬豸(xiè zhì)，中国上古传说中的一种神兽，它似羊非羊，似鹿非鹿，头上长着一只角，故又俗称独角兽。它怒目圆睁，能够辨善恶忠奸，发现奸邪的官员，就用角把他触倒，然后吃下肚子。当人们发生冲突或纠纷的时候，独角兽能用角指向无理的一方，甚至会将罪该处死的人用角抵死。令犯法者不寒而栗。自古以来被认为是驱害辟邪的吉祥瑞物。西方有正义女神之说。正义女神其形象为一蒙眼女性，白袍，金冠。左手提一秤，置膝上，右手举一剑，一束棒。束棒缠一条蛇，脚下坐一只狗，案头放权杖一支、书籍若干及骷髅一个。白袍，象征道德无瑕，刚正不阿；蒙眼，因为司法纯靠理智，不靠误人的感官印象；王冠，因为正义尊贵无比，荣耀第一；秤……比喻裁量公平，在正义面前人人皆得其所值，不多不少；剑，表示制裁严厉，决不姑息。蛇与狗，分别代表仇恨与友情，两者都不许影响裁判。权杖申威，书籍载法，骷髅指人的生命脆弱，跟正义恰好相反：正义属于永恒。

　　主持人：还有网友在网上留言说“规范行政处罚裁量权这个问题，报纸、电视上讲了不少，但我不知道它有什么用？”，对此，你能否给解答一下？

　　陈挺祥：可以说，规范行政处罚裁量权的有利方面是很多的，我觉得有如下几点：

　　第一点，便于被处罚人了解和监督。在日常生活中，公民、法人或者其他组织在受到行政处罚时，一般不注意行政机关给予的处罚是较轻的、较重的还是特别重的，他们受到处罚时，或者找人说情或者给行政执法人员说好话，更有给好处的，以此争取不处罚或者较轻的处罚。行政处罚裁量标准和监督制约制度公布后，被处罚人可以审视自己的违法行为，从河南省政府法制网站查阅对应的行政处罚依据、违法行为表现情形、行政处罚标准，对拟给予的行政处罚有意见，可以在陈述申辩、听证时向行政机关提出，从而促进行政机关修正不当，恰当地、合理地作出处罚决定，起到监督制约的作用，这是法律给被处罚人的权利，不应当放弃。

　　应当看到，规范行政处罚裁量权还有另一个方面的作用，就是间接地对被处罚人的限制。“当你挨罚时，首先想到的是什么？”记者随有关部门进行调查时发现，市民对于此类问题的答复，排在前两位的分别是：“讨价还价”；找熟人说情。行政处罚裁量标准和监督制约制度公布后，一旦遇到处罚，要找人说情就不那么容易了，因为行政执法人员必须执行裁量标准，否则要受到追究。

　　第二点，预防行政执法腐败。根据《广告法》第44条，广告主提供虚假证明文件的，工商行政部门可以没收违法所得，并处1万元以上10万元以下罚款。但个别执法人员故意先按上限即10万元罚款，随着说情的人找来，执法者就不断地“给面子”，最终罚1万元了事，有的甚至不处罚。被称为“双面”巨贪的三亚综合行政执法局原局长郑通卫利用行政处罚裁量权力寻租。2007年对某有限公司在建的一期、二期工程竣工，三亚市规划局验收发现工程存在违章加层问题，并告知三亚市综合行政执法局。之后，郑通卫带队进行现场勘察，发现确实存在违章加层问题。由郑通卫主持的办公会议决定对“汇林水苑”违章问题，按照《海南特区规划管理条例》关于对违章建筑处以10%以上50%以下罚款的规定，对该公司故意按照违章工程造价50%处以罚款，之后补办手续，并下发了《行政处罚决定书》。之后公司老板给了不少钱。郑通卫利用职务之便，在工程发包、支付工程款和处罚违章建筑工程的过程中为他人谋取利益，并先后收受他人贿赂人民币277万元，其行为已经构成受贿罪，且数额巨大；他据为己有并在案发后上交组织的177万元人民币和6万元港币不能说明来源合法，差额巨大，其行为亦构成巨额财产来源不明罪。最终，法院判处其有期徒刑9年。

　　第三点，可以使行政处罚工作变得更加容易。各个违法行为往往是不尽相同的，其中不少比较复杂，行政执法人员一时半会不能确认是否应当给予处罚、给予何种处罚、给予何种幅度的处罚。制定的行政处罚裁量标准，列出了三项内容：一是行政处罚依据，即法律、法规、规章条款，行政执法人员在发现违法行为后，可以直接从裁量标准中寻找处罚依据；二是将违法行为表现情形分为轻微、一般、严重、特别严重的阶次(或者档次)，执法人员发现违法行为，就可以将违法行为与这几种阶次进行对比，从而判断这种违法行为是哪一阶次的，轻微到什么程度，严重到什么程度；三是根据违法行为表现情形，找到后面的处罚标准。这三个方面内容的设定，给行政执法人员提供了参考和指导，可以在一定程度上使行政处罚工作更加便捷、更加容易。

　　第四点，能够给监督机关提供思路。根据《行政处罚法》和国务院的规定，县级以上政府有责任对行政执法部门实施的行政处罚进行监督，其方式有案卷评查、实地检查等。有了行政处罚裁量标准和监督制约制度，就给县级以上政府的监督提供了一个明确的线索或者思路，能更加准确地认定行政处罚不适当的情形。

　　第五点，制定行政处罚裁量标准和监督制约制度，实际上是对法律条款的执行性、具体的规定，这种规定，对法学研究、法学教学、律师办案，也有某种参考价值。

　　主持人：这里有个网友说“据你所讲，规范行政处罚裁量权，确实对社会的各个方面都有意义。但那些制假售假、坑害百姓的人，不能轻饶，必须严厉惩治。”，对这种观点，你有什么看法？

　　陈挺祥：这位网友讲得好，这些年，一些人丧失良心，制售假烟、假酒、假药，还有制售有害食品的，有的甚至造成人身伤害。对这类行为，国家制定了食品安全法、药品管理法、产品质量法等法律法规，有关执法机关也在严格执法，采取取缔等措施，对其进行坚决打击，这是应当的，也是有效的。不过我要从另一侧面讲，也就是过罚相当的问题。这次规范行政处罚裁量权，省政府和省直各部门，都制定了适用规则，其内容主要包括：(1)当事人有下列情形之一的，依法不予行政处罚：不满14周岁的人有违法行为的；精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果的；违法行为在两年内未被发现的；其他依法不予行政处罚的。(2)已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，主动消除或者减轻违法行为危害后果的，受他人胁迫有违法行为的，配合行政机关查处违法行为有立功表现的，可以依法适用从轻或者减轻的处罚标准。(3)违法行为情节恶劣、危害后果较重的，不听劝阻、继续实施违法行为的，在共同实施违法行为中起主要作用的，多次实施违法行为、屡教不改的，采取的行为足以妨碍执法人员查处违法案件的，隐匿、销毁违法证据的，可以依法适用从重的处罚标准。(4)违法行为给公共安全、人身健康和生命财产安全、生态环境保护造成严重危害的，扰乱社会管理秩序、市场经济秩序造成严重危害后果的，胁迫、诱骗他人实施违法行为情节严重的，打击报复报案人、控告人、举报人、证人、鉴定人有危害后果的，在发生自然灾害、突发公共事件情况下实施违法行为的，可以在法定量罚幅度内适用最高限的处罚标准。这就是说，法律是讲公正的，不会因为他有小错就使其倾家荡产，也不会他有大错就网开一面。例如某人制售400公斤假种子，使农民绝收，我们应当依法处罚，不能把他的房子没收了，或者不让他吃饭、睡觉，或者人人可以辱骂他、扇他的耳光。我们说违法行为人也有法定权利，只是他的权利受到了限制。有的地方，抓到小偷就把它打伤甚至打死，这是不对的。对违法行为人，我们一方面要有理性的情绪，要正确理解，同时要依法处置，依法对待，不能采取过激行为。这是法治社会应当有的理性行为。

　　主持人：我们老百姓多数都是守法的，作为一个公民在规范行政处罚裁量权问题上，应该做些什么？

　　陈挺祥：第一点建议，作守法的模范。众所周知，我国正处在转型期，各个市场主体之间的利益关系呈现出复杂情况，违法行为在某些地方和领域比较突出，严重影响了社会稳定，也侵犯了其他市场主体的合法权益。我们的社会是一个整体，需要法律来规范。规范行政处罚裁量权的目的是，对违法行为要做到轻过轻罚、重过重罚、无过不罚，绝不是对违法行为不处罚。惩罚是对正义的伸张。良好的秩序是社会正常运行的基础。古罗马政治家、法学家西塞罗在《论法律》中说：“为了自由，我们当了法的奴隶。”这就是说，公民只有受到了法律的约束和规范，他们才有自由。也就是我们通常讲的“守法即自由。”因此，我们作为一个公民，我觉得应当成为守法者。第二点建议，依法维护自己的合法权益。《行政处罚法》实际上给被处罚人很多权利，例如前面讲到的陈述、申辩权、听证权等。老百姓受到行政处罚，应当依法行使这些权利，一般不要放弃，以此对行政机关形成制约。第三点建议，依法行使监督权。我国宪法和法律，都规定公民可以依法参与国家管理，也可以依法监督国家机关和国家机关工作人员。所有我认为，作为一个公民，可以通过举报、投诉等途径，检举违法和不当的行政处罚行为，为社会公平正义作出应有的贡献。